草原承包經(jīng)營制度是我國農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營制度的重要組成，是黨在牧區(qū)政策的基石，是建設(shè)現(xiàn)代草原畜牧業(yè)的制度基礎(chǔ)。改革開放以來，隨著農(nóng)村耕地承包的開展，牧區(qū)逐步開始推行草原承包。經(jīng)過30多年的實(shí)踐和探索，特別是進(jìn)入新世紀(jì)以來，隨著相關(guān)法律法規(guī)出臺(tái)，退牧還草等重大生態(tài)建設(shè)工程啟動(dòng)，草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呷鎸?shí)施，草原承包經(jīng)營制度得到進(jìn)一步落實(shí)，全國85%左右的可利用草原都已實(shí)行承包經(jīng)營。

　　一、草原承包現(xiàn)狀和特點(diǎn)

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2013年底，全國已落實(shí)草原承包42億多畝，其中家庭承包33億多畝，聯(lián)戶承包8億多畝，其它方式承包近1億畝，占草原承包面積的比例分別為78.6%、19%和2.4%。草原承包有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

　?。ㄒ唬╉?xiàng)目建設(shè)是推動(dòng)草原承包的重要力量。上個(gè)世紀(jì)八十年代初，內(nèi)蒙古、青海等牧區(qū)在實(shí)行牲畜作價(jià)歸戶的基礎(chǔ)上，開展了草原承包探索。1987年全國牧區(qū)工作會(huì)議后，各地陸續(xù)出臺(tái)了推進(jìn)草原承包的政策措施。進(jìn)入新世紀(jì)，隨著草原重大生態(tài)建設(shè)工程啟動(dòng)，對(duì)草原承包的要求更加明確。2000年啟動(dòng)實(shí)施的京津風(fēng)沙源治理工程推動(dòng)落實(shí)草原承包4300多萬畝，2003啟動(dòng)實(shí)施的退牧還草工程推動(dòng)落實(shí)草原承包7.7億畝，工程建設(shè)還有力帶動(dòng)了非項(xiàng)目區(qū)草原承包工作的開展。草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施后，推動(dòng)草原承包工作全面開展，新增加草原承包面積10多億畝。從全國看，實(shí)施補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩?3個(gè)省區(qū)可利用草原基本都已承包，占比95%，其他18個(gè)省區(qū)落實(shí)草原承包1.9億畝，僅占比28%。

　?。ǘ┘彝コ邪遣菰邪?jīng)營的主要形式。從各地的實(shí)踐看，草原承包有家庭承包、聯(lián)戶承包、專業(yè)戶承包、競(jìng)價(jià)承包、租賃承包等多種形式。傳統(tǒng)大牧區(qū)多采用家庭承包的方式，占比80%左右；半農(nóng)半牧區(qū)和農(nóng)區(qū)多采用聯(lián)戶承包的方式，占比18%左右；機(jī)動(dòng)草場(chǎng)多采用專業(yè)戶承包的方式。競(jìng)價(jià)承包在東北地區(qū)較為普遍，租賃承包多在兵團(tuán)、農(nóng)墾和國營農(nóng)牧場(chǎng)。

　?。ㄈ按_權(quán)不確地”是草原承包經(jīng)營存在的普遍現(xiàn)象。一是整村承包。一些地方以自然村作為聯(lián)戶承包單位，草原利用方式與承包前沒有區(qū)別。內(nèi)蒙古陳巴爾虎旗白音布日德嘎查將76萬畝草原承包到戶，但仍然由嘎查統(tǒng)一規(guī)劃放牧區(qū)和打草區(qū)。牧民色音圖草原使用權(quán)證上標(biāo)明承包草原11875畝，但他并不知道他家草原的具體位置。河北省圍場(chǎng)縣哈里哈村按照人均7畝將草原承包到聯(lián)戶，但草原仍然是原來誰承包現(xiàn)在誰承包、原來誰使用現(xiàn)在誰使用，新承包戶并不使用草原，承包面積主要用于領(lǐng)取草原補(bǔ)獎(jiǎng)資金。二是混放混牧。從調(diào)查看，傳統(tǒng)大牧區(qū)60%左右的夏秋草場(chǎng)大多是面積數(shù)字到戶，具體地塊和界限不清楚，仍然是混放混牧。內(nèi)蒙古阿拉善左旗家庭承包草原四至界限明確、“證、賬、地”相符、具有較好確權(quán)登記基礎(chǔ)條件的牧戶數(shù)僅占牧民總戶數(shù)的8%，草原面積僅占28%。

　　二、存在的主要問題

　?。ㄒ唬┱J(rèn)識(shí)模糊。政策目標(biāo)是建立草原可持續(xù)發(fā)展制度，基層政府將穩(wěn)定作為第一要?jiǎng)?wù)，農(nóng)牧民群眾則希望補(bǔ)貼資金越多越好。由于考慮問題的角度不同，導(dǎo)致本意背離。一是目的錯(cuò)位。從制度設(shè)計(jì)層面，草原承包的主要目的是依法賦予廣大農(nóng)牧民長(zhǎng)期穩(wěn)定的草原承包經(jīng)營權(quán)，增強(qiáng)廣大農(nóng)牧民保護(hù)和建設(shè)草原的責(zé)任意識(shí)。地方政府主要目的是群眾接受、無人上訪，不引發(fā)社會(huì)矛盾。農(nóng)牧民主要目的是拿到補(bǔ)獎(jiǎng)資金。二是要求錯(cuò)位。從制度設(shè)計(jì)層面，要求權(quán)屬明確、管理規(guī)范、承包到戶，做到草原承包地塊、面積、合同、證書“四到戶”，解決承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清的問題。地方政府要求“資金到戶、不出亂子”，認(rèn)為真正“四到戶”成本太高，也沒有必要，推動(dòng)草原承包的動(dòng)力更多來自政策層面要求、補(bǔ)獎(jiǎng)資金發(fā)放，有點(diǎn)為承包而承包的感覺。牧區(qū)牧民把草原作為主要的生產(chǎn)資料，希望“四到戶”，但對(duì)于位置偏遠(yuǎn)、水源牧道不宜劃分的夏秋草場(chǎng)，仍然認(rèn)為集體利用的放牧經(jīng)營方式較好。半農(nóng)半牧區(qū)等人均草原面積較少的地區(qū)，草原的生產(chǎn)功能弱化，農(nóng)牧民承包草原主要用于保障補(bǔ)獎(jiǎng)資金順利發(fā)放。三是管理錯(cuò)位。從制度設(shè)計(jì)層面，推行禁牧和草畜平衡制度，加大草原管護(hù)力度，恢復(fù)草原的生態(tài)功能。地方政府希望中央加大項(xiàng)目建設(shè)投入，解決牧民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)問題，雖然在草原管護(hù)上投入大量人力物力，但由于草原面積巨大，監(jiān)管效果并不理想。牧民希望從承包草原中得到最大收益，在沒有其他更好產(chǎn)業(yè)的情況下，轉(zhuǎn)產(chǎn)減畜困難重重。

　?。ǘ?quán)屬不清。一是所有權(quán)有爭(zhēng)議。依據(jù)憲法規(guī)定草原屬于國家所有，由法律規(guī)定屬于集體的除外，目前尚沒有任何一部法律界定過草原的集體所有屬性。但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有的?。▍^(qū)）自行規(guī)定草原屬于集體所有，有的?。▍^(qū))部分縣的草原屬于集體所有，一些地方基層干部和農(nóng)牧民群眾也都認(rèn)為草原屬于集體所有。二是經(jīng)營權(quán)被虛置。牧戶承包草原四至不清、界限不明，“有草無地”，經(jīng)營權(quán)被虛置。在聯(lián)戶承包和夏秋草場(chǎng)承包當(dāng)中，如果牧民本身不利用草原，則經(jīng)營權(quán)難以體現(xiàn)，更談不上有償流轉(zhuǎn)。三是收益權(quán)完全歸牧戶?；鶎痈刹亢湍撩裾J(rèn)為，草原承包后，草原處置占用收益應(yīng)由承包牧戶享有，集體和國家利益被“虛化”、“空化”，實(shí)際情況亦是如此。

　?。ㄈ傩圆粶?zhǔn)。一是“草轉(zhuǎn)非”嚴(yán)重。從全國的情況看，國土二調(diào)草原總面積比全國草原普查面積減少15億畝。一些縣（旗）國土二調(diào)草原總面積比草原普查面積減少80%，其中可利用草原面積減少99%。二是“一地兩證”普遍。受補(bǔ)貼、補(bǔ)償、項(xiàng)目等利益驅(qū)使，不少地方草地、林地重疊，既發(fā)草原證，又發(fā)林權(quán)證的現(xiàn)象比較普遍。有的地方三分之一的草原存在“一地兩證”現(xiàn)象，更有甚者草原承包面積與林地承包面積重疊比例高達(dá)92%。

　?。ㄋ模┕芾聿坏轿?。一是管理主體不規(guī)范。具體負(fù)責(zé)草原承包的機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一，草原行政部門、草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)、草原技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)、經(jīng)管站等都參與指導(dǎo)草原承包工作，分工不明，責(zé)任不清。二是發(fā)包方不規(guī)范。草原發(fā)包方有村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、鄉(xiāng)政府、縣草原部門等，存在任意發(fā)包、非牧戶承包等問題。三是承包合同不規(guī)范。草原承包合同不統(tǒng)一，合同內(nèi)容權(quán)責(zé)不明，牧戶承包情況圖表、原始文字記錄等承包檔案資料不齊全，一些地方?jīng)]有承包合同，致使合同履行與監(jiān)管難以到位。四是承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不規(guī)范。各地普遍存在不經(jīng)法定程序流轉(zhuǎn)草原現(xiàn)象，在草原流轉(zhuǎn)合同簽訂、承包合同變更、解除和重新訂立等環(huán)節(jié)疏于監(jiān)督管理。寧夏鹽池縣皖記溝村40%的農(nóng)牧戶已經(jīng)搬離農(nóng)村，將承包草原流轉(zhuǎn)給親戚或者鄰居，普遍沒有簽訂流轉(zhuǎn)合同，也沒有在發(fā)包方進(jìn)行備案。

　　三、推進(jìn)草原承包的指導(dǎo)思想和主要原則

　　根據(jù)全國草原承包現(xiàn)狀和存在問題，推進(jìn)草原承包的指導(dǎo)思想是：全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)精神，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹《草原法》、《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》，進(jìn)一步完善草原承包制度，落實(shí)所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)。強(qiáng)化草原承包管理，規(guī)范草原承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)牧民保護(hù)和建設(shè)草原的積極性，轉(zhuǎn)變草原畜牧業(yè)生產(chǎn)方式，保障草原生態(tài)安全，實(shí)現(xiàn)草原資源可持續(xù)利用。

　　推進(jìn)和完善草原承包應(yīng)當(dāng)遵循以下基本原則：

　?。ㄒ唬﹫?jiān)持以農(nóng)牧民為主體。采用什么方式承包要充分尊重農(nóng)牧民意愿，由村民自主決定。承包內(nèi)容、程序、方法、結(jié)果公開，確保群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。堅(jiān)持先易后難、先簡(jiǎn)后繁，從比較容易、沒有爭(zhēng)議的地方入手，逐步深入地開展工作。

　?。ǘ﹫?jiān)持以家庭承包為基礎(chǔ)。堅(jiān)持將家庭承包作為草原承包的主要形式，穩(wěn)定承包權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)，逐步探索草原承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的新機(jī)制。聯(lián)戶承包的草原，可以通過均股、均利等方式落實(shí)每戶權(quán)益。對(duì)確實(shí)不宜實(shí)行家庭承包的草原，依法經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員同意，可以采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式進(jìn)行承包經(jīng)營。

　?。ㄈ﹫?jiān)持以穩(wěn)定完善為重點(diǎn)。已落實(shí)草原家庭承包的，任何單位和個(gè)人不得隨意調(diào)整和強(qiáng)制收回承包草原。以其它方式承包的，承包合同期滿后，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法要求實(shí)行家庭承包的，要將草原承包到戶。積極探索國家（集體）所有權(quán)、牧戶承包權(quán)、草原經(jīng)營權(quán)在草原流轉(zhuǎn)和征占用中的相互權(quán)利關(guān)系和具體實(shí)現(xiàn)形式。

　?。ㄋ模﹫?jiān)持以草原國有為基本所有制形式。維護(hù)憲法權(quán)威，依法界定草原國有屬性。依法確定給集體經(jīng)濟(jì)組織使用的國家所有的草原，由縣級(jí)以上人民政府依法確認(rèn)草原使用權(quán)，核發(fā)草原使用權(quán)證。

　　四、建議

　　（一）提高思想認(rèn)識(shí)。草原承包經(jīng)營制度是我國牧區(qū)的基本經(jīng)營制度，關(guān)系到牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國家生態(tài)安全和社會(huì)穩(wěn)定的大局。實(shí)行草原承包經(jīng)營制度不是權(quán)益之計(jì)，更不是為了發(fā)放各種補(bǔ)貼，而是落實(shí)法律法規(guī)、激發(fā)牧區(qū)發(fā)展活力的根本需要。各地要充分認(rèn)識(shí)草原承包的重大意義，進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，統(tǒng)一思想，把穩(wěn)定完善草原承包工作擺上重要議事日程，建立目標(biāo)責(zé)任制，精心組織，狠抓落實(shí)。要認(rèn)真組織開展草原承包情況的調(diào)查研究，提出符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的草原承包政策和技術(shù)措施，規(guī)范和指導(dǎo)草原承包工作。要進(jìn)一步調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)牧民參與草原承包的積極性，樹立“主人翁”意識(shí)，確保草原家庭承包經(jīng)營制度長(zhǎng)期穩(wěn)定并不斷完善。

　　（二）摸清草原家底。當(dāng)前，草原數(shù)據(jù)不清的問題十分突出。草原、國土部門“公說公有理、婆說婆有理”，數(shù)據(jù)沖突嚴(yán)重。草原、林業(yè)數(shù)據(jù)重復(fù)交叉、數(shù)據(jù)打架現(xiàn)象十分普遍。隨著土地權(quán)屬登記制度建立和推行，摸清草原家底、落實(shí)草原承包確權(quán)登記變得十分迫切。建議在認(rèn)真總結(jié)內(nèi)蒙古、西藏等草原普查經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，及早組織開展全國草原資源普查，摸清草原底數(shù)，依法確認(rèn)草原土地類型及草原分布范圍。同時(shí)，逐步建立草原統(tǒng)計(jì)制度。

　　（三）開展草原確權(quán)登記。確權(quán)登記的主要目的是強(qiáng)化承包農(nóng)戶的市場(chǎng)主體地位和家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)地位，為鞏固農(nóng)村基本經(jīng)營制度提供強(qiáng)有力的制度保障。建議抓緊組織開展草原承包確權(quán)登記頒證試點(diǎn)，以現(xiàn)有草原承包合同、權(quán)屬證書為依據(jù)，查清承包地塊的面積和空間位置，建立健全草原承包經(jīng)營權(quán)登記簿，妥善解決承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題，把承包地塊、面積、合同、權(quán)屬證書全面落實(shí)到戶，依法賦予農(nóng)牧民更加充分而有保障的草原承包經(jīng)營權(quán)。

　?。ㄋ模┙⒉菰邪芾碇贫取＝⒊邪贤芾碇贫?。依法加強(qiáng)承包合同管理，統(tǒng)一技術(shù)操作規(guī)范、承包合同文本、流轉(zhuǎn)合同文本，做好承包合同的簽訂、鑒證、糾紛調(diào)處、仲裁及檔案管理工作。明確承包經(jīng)營者落實(shí)草畜平衡、保護(hù)草原生態(tài)的義務(wù)和責(zé)任。建立承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理制度。按照“依法、自愿、有償”的原則，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置。建立健全草原流轉(zhuǎn)規(guī)程和流轉(zhuǎn)合同登記備案制度，規(guī)范草原承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為，維護(hù)流轉(zhuǎn)雙方合法權(quán)益，防止以草原流轉(zhuǎn)為名，擅自改變草原用途。建立承包統(tǒng)計(jì)制度。加強(qiáng)草原監(jiān)理體系建設(shè)，培育和壯大草原監(jiān)理隊(duì)伍，及時(shí)掌握草原承包動(dòng)態(tài)變化情況，為決策提供依據(jù)。