編者按

　　為認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十八屆三中、四中全會精神，加強(qiáng)草原生態(tài)文明建設(shè)，農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心圍繞草原承包確權(quán)、草原生態(tài)文明制度建設(shè)等專題開展調(diào)查研究，形成了數(shù)篇調(diào)研報(bào)告?，F(xiàn)將關(guān)于草原承包和草原生態(tài)文明制度建設(shè)的報(bào)告摘登，以饗讀者。

　　黨的十八屆三中全會作出了加快生態(tài)文明制度建設(shè)、建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系的重大戰(zhàn)略部署，十八屆四中全會又進(jìn)一步提出要用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快建立生態(tài)文明法律制度。草原是生態(tài)文明建設(shè)的主戰(zhàn)場，加快構(gòu)建草原生態(tài)文明制度體系，是維護(hù)和強(qiáng)化草原生態(tài)安全的重要保障措施。

　　一、我國草原生態(tài)保護(hù)制度建設(shè)已有一定基礎(chǔ)

　?。ㄒ唬┎菰审w系。改革開放以來，我國草原法制建設(shè)取得長足進(jìn)展，已經(jīng)具有了一部法律、一個行政法規(guī)、一個司法解釋、四個部門規(guī)章、13個省級地方法規(guī)和11個省級地方政府規(guī)章，初步形成了保護(hù)、建設(shè)、利用草原的法律法規(guī)框架格局。

　?。ǘ┎菰邪?jīng)營制度。農(nóng)業(yè)部和草原牧區(qū)省份，從上世紀(jì)八十年代就開始推動草原承包工作，通過召開現(xiàn)場會、印發(fā)文件、召開會議，以及將草原承包作為工程項(xiàng)目立項(xiàng)、落實(shí)草原政策的前提等方式，推進(jìn)草原承包落實(shí)，規(guī)范承包管理。截至2013年，全國已承包草原面積42.5億畝，約占可利用草原面積的86%。

　?。ㄈ┎菰茖W(xué)合理利用制度。實(shí)施草畜平衡制度。2003年農(nóng)業(yè)部制定出臺《草畜平衡管理辦法》，各地積極推動草畜平衡管理，定期核定草原載畜量，防止草原超載過牧。目前，全國實(shí)施草畜平衡草原面積26億畝。實(shí)施禁牧休牧制度。2003年開始，各地在小范圍開展草原禁牧、季節(jié)性休牧的基礎(chǔ)上，逐步擴(kuò)大禁牧范圍。目前，全國實(shí)施草原禁牧面積已達(dá)14.4億畝。實(shí)行草原野生植物采集管理制度。采集發(fā)菜行為基本上得以制止，甘草、麻黃草、蟲草、雪蓮等草原野生植物采集管理工作進(jìn)一步規(guī)范。

　?。ㄋ模┎菰鷳B(tài)補(bǔ)償制度。從2011年開始，國家啟動實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)助獎勵機(jī)制，對牧民實(shí)施草原禁牧、草畜平衡、轉(zhuǎn)變畜牧業(yè)生產(chǎn)方式等給予補(bǔ)助和獎勵。中央財(cái)政每年投入160億元資金，政策覆蓋我國北方和西部的38億畝草原，惠及13個省區(qū)的1645萬牧民。

　?。ㄎ澹┎菰髡加脤徍藢徟贫?。2006年農(nóng)業(yè)部制定并頒布《草原征占用審核審批管理辦法》，規(guī)范了草原征占用審核審批權(quán)限、程序和職責(zé)。2013年，各級草原行政主管部門共審核審批征占用草原申請281批次，審核審批征占用草原面積6211公頃。

　　（六）草原行政執(zhí)法與刑事司法銜接制。2012年11月《最高人民法院關(guān)于審理破壞草原資源刑事案件應(yīng)用法律若干問題的解釋》公布施行，為建立和完善草原行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制提供了法律依據(jù)。2013年，全國草原行政執(zhí)法機(jī)關(guān)共向司法機(jī)關(guān)移送破壞草原涉嫌犯罪案件279起。

　?。ㄆ撸┎菰O(jiān)測預(yù)警制度。農(nóng)業(yè)部從2005年開始全面啟動開展全國草原監(jiān)測工作，草原監(jiān)測的組織方式、任務(wù)部署、數(shù)據(jù)采集、結(jié)果會商、信息報(bào)告發(fā)布等工作機(jī)制日益成熟，監(jiān)測工作的規(guī)范化、科學(xué)化水平不斷提高。農(nóng)業(yè)部連續(xù)9年編制發(fā)布《全國草原監(jiān)測報(bào)告》，為制定和落實(shí)草原保護(hù)政策提供了參考依據(jù)。

　?。ò耍┎菰阑鸱罏?zāi)制度。1993年國務(wù)院頒布《草原防火條例》，2008年新修訂的《草原防火條例》頒布實(shí)施。農(nóng)業(yè)部和各地認(rèn)真貫徹落實(shí)條例，我國草原防火防災(zāi)制度建設(shè)不斷完善。在規(guī)定防火期內(nèi)和特殊情況下，實(shí)行24小時(shí)防火值班和火情報(bào)告制度。制定應(yīng)急預(yù)案，加強(qiáng)基層應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)，草原火災(zāi)等災(zāi)害應(yīng)急處置能力不斷增強(qiáng)。

　　二、草原生態(tài)保護(hù)制度建設(shè)方面的主要問題

　?。ㄒ唬┮恍┲贫热狈Γ枰?/p>

　　一些重要的草原生態(tài)保護(hù)制度，由于缺乏制度構(gòu)成要件，還稱不上嚴(yán)格意義上的制度。為適應(yīng)我國草原生態(tài)保護(hù)的新形勢、新任務(wù)，需要建立一些新的草原保護(hù)制度。

　　1.基本草原保護(hù)方面。盡管農(nóng)業(yè)部從2006年就開始著手起草《基本草原保護(hù)條例》，但一直未能出臺，基本草原劃定工作推進(jìn)難度大。有的沒有劃定基本草原，有的僅在紙面上、圖紙上劃定，有的將所有草原全部劃為基本草原，重劃定、輕管理現(xiàn)象較為突出。

　　2.草原承包方面。草原面積大，地形地類多樣，權(quán)屬復(fù)雜，導(dǎo)致承包面積不準(zhǔn)、“四至”不清、位置不明、資料不全等基礎(chǔ)信息不準(zhǔn)確的問題較多，承包不規(guī)范、不徹底的問題突出。

　　3.草原生態(tài)紅線保護(hù)方面。草原生態(tài)紅線制度建設(shè)尚處于空白狀態(tài)。相關(guān)基礎(chǔ)研究少，知識儲備和研究成果不多。對紅線的概念、內(nèi)涵理解不一致，劃多少、怎么劃存在較多爭議。

　　4.草原生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究方面。草原生態(tài)保護(hù)與地方政府政績沒有真正掛鉤，對草原資源保護(hù)的具體責(zé)任不夠明確，草原生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任追究制度沒有建立；單位和個人造成草原生態(tài)環(huán)境損害的賠償制度也是空白。

　?。ǘ┮恍┲贫炔贿m應(yīng)，需要完善

　　1.草原征占用審核審批方面。一些地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)、吸引投資，把草原當(dāng)作廉價(jià)資源或荒草地、無主地違規(guī)開發(fā)，大量草原被肆意征用占用。草原征占用尚未實(shí)行定額管理，無法實(shí)行總量控制。一些違規(guī)征占用草原現(xiàn)象得到當(dāng)?shù)卣Ｗo(hù)，草原執(zhí)法部門難以查處。

　　2.草原合理利用方面。草原平衡工作難以精確操作。目前《天然草地合理載畜量的計(jì)算》這一標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐應(yīng)用中過于復(fù)雜，基層人員看不懂、不會用。牧民和牲畜經(jīng)常處于轉(zhuǎn)場流動狀態(tài)，草畜平衡指導(dǎo)和檢查工作難以全面深入開展。禁牧休牧制度規(guī)定不夠具體。沒有設(shè)置禁牧區(qū)的具體標(biāo)準(zhǔn)，出現(xiàn)了隨意劃分或劃分不合理的情況。長期禁牧的草原何時(shí)可以解禁、如何解禁等，還缺乏具體制度措施。對草原野生植物采集管理效能較弱。下達(dá)的采集計(jì)劃往往與實(shí)際采集數(shù)量“兩張皮”，沒有發(fā)揮出計(jì)劃管理效能。

　　3.草原行政執(zhí)法與刑事司法銜接方面。草原司法解釋實(shí)施兩年來，一些地方基層法院對破壞草原的犯罪行為量刑過輕，刑事處罰不能發(fā)揮應(yīng)有的懲戒和震懾作用。當(dāng)事人受到刑事處罰后，如何承擔(dān)恢復(fù)草原植被的責(zé)任，現(xiàn)行的法律規(guī)定還存在盲點(diǎn)。

　　（三）一些制度停留在紙面上，需要加強(qiáng)落實(shí)

　　1.草原資源調(diào)查方面。由于一直沒能列入國家財(cái)政預(yù)算，全國性的草原調(diào)查工作長期未能組織開展，造成草原底數(shù)不清，甚至各種數(shù)據(jù)互相矛盾。

　　2.草原統(tǒng)計(jì)方面。長期以來，草原指標(biāo)沒有納入統(tǒng)計(jì)范圍，僅在草原行業(yè)內(nèi)部開展了一些數(shù)據(jù)資料采集匯總工作，數(shù)據(jù)僅限于內(nèi)部使用，得不到社會承認(rèn)。

　　3.草原規(guī)劃方面。很多地方?jīng)]有制定草原規(guī)劃，有的規(guī)劃質(zhì)量不高，有的規(guī)劃只注重項(xiàng)目建設(shè)，忽視保護(hù)和科學(xué)利用的手段及措施，導(dǎo)致很多規(guī)劃流于形式。

　　4.草原自然保護(hù)區(qū)管理方面。草原自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)長期以來進(jìn)展不大，一些值得保護(hù)的草原沒有設(shè)立保護(hù)區(qū)，一些值得保護(hù)的草原資源還沒有得到應(yīng)有的保護(hù)。

　?。ㄋ模┎菰贫嚷鋵?shí)的保障力量薄弱

　　我國草原牧區(qū)大多位于邊疆落后地區(qū)，自然條件嚴(yán)酷，落實(shí)草原保護(hù)制度的難度更大。各級草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)是推行和落實(shí)各項(xiàng)草原生態(tài)保護(hù)制度的中堅(jiān)力量，但目前機(jī)構(gòu)不健全、人員隊(duì)伍數(shù)量不足、工作條件落后等方面的問題十分突出，一些制度的推動和落實(shí)顯得力不從心。

　　三、建議

　　黨的十八屆三中、四中全會為推進(jìn)草原生態(tài)文明制度體系建設(shè)指明了方向，明確了目標(biāo)和任務(wù)。當(dāng)前，要全面把握生態(tài)文明制度建設(shè)、依法治國的內(nèi)涵和基本要求，加快構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的草原生態(tài)文明制度體系。

　?。ㄒ唬┘訌?qiáng)立法，進(jìn)一步完善草原法律制度體系積極著手修訂《草原法》。把草原生態(tài)保護(hù)實(shí)踐中形成的制度成果，以及急需建立的生態(tài)保護(hù)制度寫入《草原法》。修改不適應(yīng)的法律條文，大幅提高破壞草原資源、生態(tài)環(huán)境的違法成本，解決對違法處罰偏輕、法律依據(jù)不充分等問題。加快《基本草原保護(hù)條例》立法進(jìn)程。加強(qiáng)調(diào)查研究，推動《條例》早日出臺，使基本草原劃定管理工作有法可依。全面修改完善《草原法》配套法規(guī)。在對現(xiàn)有配套法規(guī)進(jìn)行全面梳理的基礎(chǔ)上，按照“源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲”的思路，查漏補(bǔ)缺，立修釋并重，制訂修訂一批《草原法》配套法規(guī)。

　?。ǘ└愫庙攲釉O(shè)計(jì)，出臺重大制度

　　推動中央層面制定出臺完善草原承包的專門性政策文件，明確草原承包經(jīng)營的基本方向，總結(jié)推廣成熟做法，規(guī)范承包行為和管理方式，進(jìn)一步夯實(shí)牧區(qū)基本經(jīng)營制度的基礎(chǔ)。建立草原生態(tài)紅線保護(hù)制度。在加強(qiáng)研究、試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，出臺草原生態(tài)紅線劃定標(biāo)準(zhǔn)，確定紅線內(nèi)草原的空間布局，制定嚴(yán)格的用途管制制度。建立生態(tài)考核及責(zé)任追究制度。開展草原資源資產(chǎn)核算，建立領(lǐng)導(dǎo)干部草原資源離任審計(jì)制度和生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制度；開展綠色經(jīng)濟(jì)核算，納入國家統(tǒng)計(jì)體系和干部考核體系。

　?。ㄈ┛偨Y(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，完善重點(diǎn)制度

　　改進(jìn)草畜平衡制度。修訂《草原載畜量計(jì)算》標(biāo)準(zhǔn)，簡化計(jì)算方法。制定相應(yīng)處罰政策及具體標(biāo)準(zhǔn)，對草原超載放牧的行為依法予以懲處。強(qiáng)化禁牧休牧制度。制定草原禁牧休牧強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和禁牧草原解禁標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范，出臺合理補(bǔ)償與嚴(yán)厲懲罰措施相結(jié)合的配套政策。完善草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)??？茖W(xué)設(shè)計(jì)和完善政策內(nèi)容，調(diào)整并適當(dāng)提高補(bǔ)獎標(biāo)準(zhǔn)。建立完善責(zé)權(quán)利銜接機(jī)制，充分發(fā)揮補(bǔ)獎資金的激勵作用。完善配套政策，加快推進(jìn)草原畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變。強(qiáng)化草原征占用審核審批制度。由農(nóng)業(yè)與國土部門聯(lián)合出臺關(guān)于規(guī)范草原征占用審核審批程序的文件。對生態(tài)紅線內(nèi)草原、基本草原實(shí)行更加嚴(yán)厲的審核審批制度。

　?。ㄋ模┎扇∮行Т胧?，激活“沉睡”制度

　　啟動全國草原資源調(diào)查。做好資源調(diào)查的組織和技術(shù)準(zhǔn)備，落實(shí)草原資源調(diào)查專項(xiàng)資金，盡早啟動新一輪全國草地資源調(diào)查。開展草原統(tǒng)計(jì)工作。加強(qiáng)與統(tǒng)計(jì)部門的協(xié)調(diào)，共同制定草原統(tǒng)計(jì)的有關(guān)指標(biāo)、技術(shù)規(guī)范，盡早將草原統(tǒng)計(jì)納入國家統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系。加快草原自然保護(hù)區(qū)建設(shè)步伐。制定草原自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃，設(shè)立草原自然保護(hù)區(qū)建設(shè)工程專項(xiàng)，擴(kuò)大自然保護(hù)區(qū)建設(shè)中草原自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)比重及規(guī)模。

　?。ㄎ澹?qiáng)化保障能力，提高制度實(shí)施效能

　　通過修訂《草原法》，明確草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法主體地位，理順草原監(jiān)理體制；加強(qiáng)草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)建設(shè)，配齊執(zhí)法人員、配足工作經(jīng)費(fèi)、配好裝備設(shè)施，確保草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)有效運(yùn)行。加強(qiáng)草原法制、草原制度宣傳，維護(hù)草原法制權(quán)威，提高全社會依法保護(hù)草原的意識。加強(qiáng)對草原在生態(tài)文明建設(shè)中重要戰(zhàn)略地位的宣傳，創(chuàng)造共同關(guān)心草原、愛護(hù)草原的良好社會氛圍，引導(dǎo)和鼓勵公眾積極參與草原生態(tài)文明建設(shè)。