□孫長華

　　國際民航組織國家安全方案（SSP）是一個(gè)國家層面控制和管理國家航空活動(dòng)安全的管理控制系統(tǒng)。它基于現(xiàn)代安全管理的基本理念和技術(shù)而建立，與國家航空活動(dòng)的規(guī)模和復(fù)雜性相適應(yīng)。在實(shí)施過程中要求國家負(fù)責(zé)航空的各職能部門之間統(tǒng)一協(xié)作，以達(dá)到確保國家建立必需的安全監(jiān)管框架、各監(jiān)管機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理工作有效協(xié)調(diào)、國家航空整體的安全績效得到有效的量測和監(jiān)測、國家航空安全管理功能持續(xù)完善、支持與配合服務(wù)提供者安全管理體系（SMS）有效實(shí)施的目的。它與SMS的發(fā)展平行進(jìn)行，同時(shí)兼顧對SMS的有效監(jiān)督。國際民航組織在2014年~2016年全球航空安全計(jì)劃中明確提出了各締約國在下一個(gè)10年中落實(shí)有效的安全監(jiān)督系統(tǒng)并完全落實(shí)國際民航組織的國家安全方案框架的達(dá)標(biāo)日期。從某種意義上來講，SSP是未來全球航空安全管理的方向和重要組成部分。

　　SSP與國際民航組織以往對各締約國的安全管理要求相比有一些新的變化和不同：

　　根據(jù)系統(tǒng)工程理論在民航安全管理中的應(yīng)用，SSP著重強(qiáng)調(diào)的是通過立法、問責(zé)制和執(zhí)法體系的建設(shè)，建立國家航空安全監(jiān)管的基本框架。特別是立法框架的建立和持續(xù)完善，進(jìn)而使得航空安全管理活動(dòng)不再是僅從行業(yè)部門的層次展開，而是在國家層面，各個(gè)與航空安全相關(guān)的監(jiān)管部門之間協(xié)調(diào)展開。這樣就大幅度加大了國家對航空活動(dòng)的監(jiān)控力度和航空安全管理的有效性。由于通過立法確定了各部門之間的監(jiān)管職責(zé)，保證了風(fēng)險(xiǎn)管理任務(wù)之間的相互協(xié)調(diào)，減少了個(gè)人意志和本位主義對安全管理的影響， 促進(jìn)了安全管理法制化水平的提高，使得航空安全管理在科學(xué)發(fā)展的軌道上邁出了扎實(shí)的一步。

　　將風(fēng)險(xiǎn)管理和安全績效管理相結(jié)合，將航空安全管理的方式由過去的“結(jié)果管理”逐步向“過程管理”過渡，增強(qiáng)了安全管理的前瞻性和可控性。在系統(tǒng)開始運(yùn)行前，就根據(jù)系統(tǒng)特性和未來的運(yùn)行環(huán)境，將可能發(fā)生的不安全事故的隱患識(shí)別出來并加以預(yù)先控制的風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)，確保了航空安全管理“關(guān)口前移”的實(shí)現(xiàn)，從而使得許多在未來運(yùn)行中可能發(fā)生的問題，在事前就得到了有效的識(shí)別和控制。同時(shí)，使用持續(xù)完善的理念，通過對運(yùn)行過程發(fā)現(xiàn)的新問題及其解決方式，對運(yùn)行系統(tǒng)的管理體系逐步改進(jìn)和完善，確保了安全管理機(jī)制的“與時(shí)俱進(jìn)”。安全績效管理是在事前進(jìn)行的風(fēng)險(xiǎn)管理的基礎(chǔ)之上建立有效的監(jiān)控指標(biāo)（安全績效指標(biāo)），并通過對各個(gè)系統(tǒng)安全績效指標(biāo)的實(shí)時(shí)監(jiān)測，根據(jù)指標(biāo)的變化，判斷安全狀態(tài)的變化趨勢，進(jìn)而調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)管理的措施，將航空安全管理從根據(jù)“發(fā)生了什么”實(shí)施管控，提高到依據(jù)“正在發(fā)生什么”實(shí)施管控的階段，增強(qiáng)了安全管理的實(shí)效性和針對性。由于SSP是國家層面上的系統(tǒng)管理，所以對國家航空業(yè)整體安全績效的量測和監(jiān)測提出了明確的要求。這就意味著國家航空安全管理部門，要根據(jù)國家航空運(yùn)行活動(dòng)的性質(zhì)和復(fù)雜程度，確定一系列的安全績效指標(biāo)，通過廣泛的安全數(shù)據(jù)收集，支持安全績效指標(biāo)監(jiān)測，根據(jù)績效指標(biāo)的變化趨勢，確定國家安全管理的重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)安全關(guān)切問題，進(jìn)而調(diào)整國家安全管理政策和方針，保證安全管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

　　SSP在實(shí)施過程中，還特別強(qiáng)調(diào)了支持行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位SMS的有效實(shí)施和配合的問題。SSP的宗旨是依法治理航空安全，因而就不得不面對執(zhí)法者和行政執(zhí)法對象的問題。而依法確定的安全管理的主體責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任，將安全管理實(shí)施的主體界定為行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營單位，根據(jù)2014年11月14日頒布實(shí)施的國際民航組織公約附件19，對于包括航空公司、飛行訓(xùn)練中心、大型噴氣飛機(jī)國際通用航空運(yùn)營人、航空器設(shè)計(jì)單位、航空器制造廠家和機(jī)場6類航空業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人提出了建立適合各自運(yùn)行性質(zhì)、規(guī)模和復(fù)雜程度的SMS要求。同時(shí)，將國家監(jiān)管單位的職責(zé)，清楚地界定為對企業(yè)SMS實(shí)施有效性的監(jiān)督。這就將監(jiān)管的概念從過去的“監(jiān)督、管理”上升到“監(jiān)督管理”的層次。這不僅大大提高了國家航空安全管理的效率，同時(shí)，對于各級(jí)航空監(jiān)管人員也提出了新的能力要求。也就是說，各級(jí)航空安全監(jiān)管人員必須盡快完成從“管理者”到“管理-管理者”的角色轉(zhuǎn)化，才能有力推進(jìn)SSP的有效落實(shí)。

　　SSP通過建立安全信息的交流、傳播和培訓(xùn)機(jī)制，對航空安全文化建設(shè)提出了明確的要求。安全信息的交流和有效使用，對于保證航空安全至關(guān)重要。而由于不恰當(dāng)?shù)膯栘?zé)和法律責(zé)任的追究等原因，在安全信息的交流和使用方面，始終存在著交流障礙和使用不當(dāng)?shù)葐栴}。盡管國際民航組織公約附件13中明確規(guī)定，事故和事故征候的調(diào)查報(bào)告不得用于懲罰性目的，但是在實(shí)際執(zhí)行過程中，仍然不能保證安全信息只被用于查找問題和隱患，很多情況下還是成為了處罰的依據(jù)。這就造成了安全信息交流的“保密”氛圍。另外，在沒有有效傳播渠道的情況下，國家安全管理政策無法及時(shí)下達(dá)，也就不會(huì)被安全管理的主體單位有效地落實(shí)。同樣，不同部門在安全管理實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)也不能為其他人所借鑒，這樣的安全信息傳播是不利于開展航空安全管理的。因此，SSP中特意將安全信息的內(nèi)部交流和外部交流作為國家航空安全管理的主要方面加以強(qiáng)調(diào)，就是要求各締約國建立縱向和橫向的通暢的安全信息交流平臺(tái)，促進(jìn)安全文化建設(shè)，通過教育和宣傳，建立健康的安全文化，進(jìn)而影響行業(yè)中的每一個(gè)從業(yè)者養(yǎng)成良好的“安全習(xí)慣”。

　　總之，SSP作為國家航空安全的管理系統(tǒng)，已經(jīng)成為未來國家航空安全管理的重要手段。隨著國家法制化管理水平的提高，SSP的實(shí)施將會(huì)獲得更加堅(jiān)實(shí)的推廣基礎(chǔ)，也必將在未來的航空安全管理中發(fā)揮巨大的作用。