蒲Х從癡府實力和調(diào)控能力

　　——2012～2013年中國政府資產(chǎn)負債表編制報告

　　《政府資產(chǎn)負債核算的理論和政策研究》課題組

　　中國政府資產(chǎn)負債表以二維表形式反映我國不同層次政府不同種類資產(chǎn)負債的總量數(shù)據(jù)及結(jié)構(gòu)關(guān)系，從2012～2013年兩年度核算結(jié)果看，政府“家底”較為厚實、具備對經(jīng)濟發(fā)展加強影響和控制的良好條件，也具備加大對外投資的基礎(chǔ)，政府融資平臺風(fēng)險總體可控，凈資產(chǎn)等主要指標均較好。

　　編制的依據(jù)與標準

　　中國政府資產(chǎn)負債表的編制是以國際準則為基礎(chǔ)，參考其他國家編制的做法，結(jié)合中國的實際情況完成的。

　　目前國際公認的編制政府資產(chǎn)負債表的準則有聯(lián)合國等機構(gòu)制定的《國民經(jīng)濟核算體系2008》（簡稱“SNA2008”）和2001年國際貨幣基金組織出版的《政府財政收支統(tǒng)計指南》。這兩個國際準則的主要內(nèi)容有：對政府部門進行定義及分類；對核算的資產(chǎn)負債工具進行定義和分類；制定存量、流量的核算方法；明確反映核算結(jié)果的表式。課題組主要以這兩個國際公認的指導(dǎo)性材料為依據(jù)進行編制，并輔以參考國外主要國家的實踐，如美國、加拿大、日本、澳大利亞和新西蘭等，確保核算各環(huán)節(jié)都有理有據(jù)。

　　另外，我國財政一直受計劃經(jīng)濟體制下國家分配論影響，財政體制構(gòu)建受社會收入再分配原理所左右。因此中國政府部門的內(nèi)涵和外延與國外存在較大差異，政府資產(chǎn)和負債的統(tǒng)計覆蓋范圍與國外不盡相同，中國政府資產(chǎn)和負債對于經(jīng)濟和金融穩(wěn)定性的作用機制與成熟的市場經(jīng)濟國家也有區(qū)別。

　　翁庾樵謔導(dǎo)時嘀浦校根據(jù)我國實際情況作了一些調(diào)整，較好地兼顧了科學(xué)性及實踐性。例如，為了解政府融資平臺的資產(chǎn)負債存量情況，我們在公共部門之中單獨把它作為一個虛擬子部門；又如，我國的非金融資產(chǎn)、金融資產(chǎn)以及負債的分類是完全按照國際準則的標準進行的，但為了突出我國外匯儲備較多的特點，我們在保持與國際上金融資產(chǎn)與金融負債的分類標準基本一致的基礎(chǔ)上，分別增加了“對外資產(chǎn)”和“對外負債”兩個項目。

　　核算的范圍與層次

　　政府機構(gòu)部門核算的范圍及層次

　　資產(chǎn)負債表賓欄列示我國政府核算的主體范圍，即政府部門的常住機構(gòu)單位。為全面分析我國不同層級政府資產(chǎn)負債狀況及其對經(jīng)濟的影響，我們共核算了十余類政府單位，并按照國際標準，將其劃分為狹義政府、廣義政府及公共部門三個層次。

　　狹義政府是在我國行使立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)和司法權(quán)的實體。包括黨的機構(gòu)、人大、政協(xié)、政府及其組成部門、軍隊、司法機構(gòu)等。狹義政府的范圍基本與中編辦所列行政機構(gòu)范圍相一致，同時我們也考慮到國際的一些通行做法，作了適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。比如中央銀行是國務(wù)院組成部門，但考慮中央銀行經(jīng)營管理的特點（有獨立的資產(chǎn)負債表、每年都有盈余、調(diào)控主要采取市場手段等），我們把它單獨作為一個部門列入了公共金融機構(gòu)的范圍。這樣分類核算的好處是，若有人不認同我們的分類，那么他可以把中央銀行或劃入狹義政府、或劃入廣義政府的范圍，整體上并不影響核算的結(jié)果。

　　廣義政府由狹義政府部門和政府控制的非市場非營利機構(gòu)所構(gòu)成，其中的非市場非營利機構(gòu)主要包括政府控制的事業(yè)單位、學(xué)會、協(xié)會等社團組織。我國現(xiàn)在的事業(yè)單位又分為非企業(yè)管理的事業(yè)單位和企業(yè)化管理的事業(yè)單位。隨著改革的深化，企業(yè)化管理的事業(yè)單位可以劃歸公共企業(yè)的范圍，但目前這部分還包括在事業(yè)單位之中。政策性金融機構(gòu)如農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、進出口銀行、出口信用保險公司等并未包括在非市場非營利機構(gòu)之中，而是劃分到國有金融公司的范圍。這樣做一是因為國際上將其包括在金融公司范圍；二是因為政策性金融機構(gòu)未來發(fā)展方向是政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)業(yè)務(wù)分開核算，這樣就很難被包括在非市場非營利機構(gòu)中。

　　公共部門由廣義政府部門和公共公司所構(gòu)成，我國的公共公司包括公共金融機構(gòu)和公共非金融公司兩部分。公共金融機構(gòu)包括中央銀行和國有金融公司，公共非金融公司是指國有非金融企業(yè)。如前所述，為便于社會了解地方政府融資平臺的存量情況，我們把地方政府投融資平臺作為公共部門的一個虛擬子部門。這是因為按目前的會計統(tǒng)計核算，政府投融資的資產(chǎn)負債核算已經(jīng)包括在事業(yè)單位和國有企業(yè)之中，且它是政府投融資涉及的事業(yè)單位和國有企業(yè)所有資產(chǎn)和負債的核算，政府投融資額只是其債務(wù)數(shù)額的一部分。單獨虛擬一個子部門，更有利于分析政府投融資平臺存量的風(fēng)險狀況。

　　資產(chǎn)負債工具核算的范圍及層次

　　資產(chǎn)負債表主欄記錄了政府資產(chǎn)、政府負債及平衡項三大部分內(nèi)容。其中，資產(chǎn)分為非金融、金融資產(chǎn)兩大類，負債僅列了金融負債，平衡項包括凈資產(chǎn)、凈金融資產(chǎn)及對外凈資產(chǎn)三項。

　　我們在政府資產(chǎn)及負債界定的分類上按照符合國際慣例、兼顧我國國情、合理分層分類、確?！安恢夭宦钡脑瓌t，在總體遵循2008年版SNA的基礎(chǔ)上，兼顧了我國政府機構(gòu)類別和財政管理體制的實際情況，大類與2008年版SNA和2014年版GFS銜接，細類有所取舍。

　　非金融資產(chǎn)方面，資料來源和能否估值是決定資產(chǎn)分類的主要因素，我們將其分為固定資產(chǎn)、庫存、貴重物品和非生產(chǎn)資產(chǎn)幾大類，再按“控制”“經(jīng)濟利益”“貨幣計量”的原則對細項進行了界定。

　　遺跡及貴重物品等，因難以獲得有效的估值信息而無法進行核算，且目前已編制政府資產(chǎn)負債表的國家大多也沒有核算藝術(shù)收藏品等，因此我們沒有將其列入資產(chǎn)負債表核算范圍。而黃金等儲備已經(jīng)列入中央銀行對外資產(chǎn)中的外匯儲備范圍核算。

　　非生產(chǎn)資產(chǎn)中的土地資源，僅核算國有農(nóng)場、林場等農(nóng)用的土地以及政府建設(shè)用地，集體及其他屬性的土地沒有納入核算范圍之內(nèi)。其中，建設(shè)用地被分為“政府土地儲備”“交通用地”“水利設(shè)施用地”及“市政公共用地”四類，但我們未核算后三類的現(xiàn)值，僅測算了政府土地儲備現(xiàn)值。

　　其他非生產(chǎn)資產(chǎn)中的地下資產(chǎn)如石油、天然氣、煤等，其他自然資產(chǎn)如非培育生物、水資源及電磁波譜和無形非生產(chǎn)資產(chǎn)，由于缺乏數(shù)據(jù)和難以計量，也沒有納入核算的范圍。另外，為對自然資源數(shù)據(jù)進行補充，我們單獨編制了“地下資源物量附表”。

　　金融資產(chǎn)及負債方面，除單獨核算對外資產(chǎn)/對外負債外，其余均與國際準則分類標準相一致，按金融工具和居民交易方進行了分類，具體包括：對外資產(chǎn)/負債、貨幣和存款、債務(wù)性證券、貸款和貸款性質(zhì)的金融產(chǎn)品、股票和其他權(quán)益、保險技術(shù)準備金、金融衍生工具與雇員股票期權(quán)、其他應(yīng)收/應(yīng)付賬款。

　　需要說明的是，政府對企事業(yè)單位的投資在狹義政府范疇中我們已經(jīng)作為資產(chǎn)進行核算，在負債項目中，特別是針對公共部門要不要將其單獨列出來，國際準則在核算上有兩種處理方法，一種是在企業(yè)負債中不做反映，其金額體現(xiàn)在凈資產(chǎn)中；另一種是把它視為企業(yè)的負債，在“股票和其他權(quán)益”的負債方核算。我們采用了后一種核算方法，并在“股票及其他權(quán)益”下單列“國有基金及權(quán)益”子項進行核算。

　　2012～2013年中國政府資產(chǎn)負債概況

　　編制政府資產(chǎn)負債表如同國民經(jīng)濟核算一樣，其數(shù)據(jù)一般主要采用抽樣測算等方法取得。我國政府資產(chǎn)負債表的數(shù)據(jù)來源，除狹義政府和廣義政府部門的部分非金融資產(chǎn)外，其余均來自會計和統(tǒng)計報表。從編制結(jié)果看，這兩年我國政府資產(chǎn)負債情況如下。

　　政府資產(chǎn)負債總量不斷擴大，凈資產(chǎn)規(guī)模較快增長

　　2013年，隨著我國國民經(jīng)濟的持續(xù)平穩(wěn)較快增長，政府資產(chǎn)負債總體規(guī)模不斷擴大，總資產(chǎn)增長速度快于總負債，資產(chǎn)凈值快速增長，政府資產(chǎn)積累處于良性循環(huán)之中。

　　一是總資產(chǎn)規(guī)模擴大。2013年，我國公共部門總資產(chǎn)295.5萬億元，較上年增長15.2%。其中，廣義政府總資產(chǎn)125.4萬億元，較上年增長13.0%；狹義政府總資產(chǎn)72.1萬億元，較上年增長16.5%。二是融資能力穩(wěn)步提高。2013年，我國公共部門總負債188.5萬億元，較上年增長14.7%。其中，廣義政府總負債33.1萬億元，較上年增長10.3%；狹義政府總負債16.8萬億元，較上年增長14.3%。三是我國政府財務(wù)穩(wěn)健。2013年，我國公共部門凈資產(chǎn)106.9萬億元，較上年增長16.2%。其中，廣義政府凈資產(chǎn)92.3萬億元，較上年增長13.8%；狹義政府凈資產(chǎn)55.3萬億元，較上年增長17.2%。另外，我國公共部門對外凈資產(chǎn)14.9萬億元，較上年增長4.2%。

　　從資產(chǎn)結(jié)構(gòu)看，政府資產(chǎn)類別廣泛

　　我國政府擁有和控制的資產(chǎn)類別寬泛。政府資產(chǎn)以非金融資產(chǎn)為主。2013年，公共部門總資產(chǎn)中，非金融資產(chǎn)和金融資產(chǎn)分別占51.3%和48.7%。其中，廣義政府非金融資產(chǎn)和金融資產(chǎn)占比分別為62.8%和37.2%，狹義政府非金融資產(chǎn)和金融資產(chǎn)占比分別為60.0%和40.0%。非金融資產(chǎn)形態(tài)以固定資產(chǎn)和土地為主。2013年，公共部門非金融資產(chǎn)中，固定資產(chǎn)、庫存和土地占比分別為57.6%、10.3%和20.1%。廣義政府非金融資產(chǎn)中最主要的是建筑物和構(gòu)筑物等固定資產(chǎn)，其中，固定資產(chǎn)、庫存和土地占比分別為60.4%、0.5%和38.7%。狹義政府非金融資產(chǎn)中最主要的是土地資產(chǎn)，其中，固定資產(chǎn)和土地資源占比分別為29.6%和70.4%。金融資產(chǎn)形態(tài)以對外資產(chǎn)、貨幣及權(quán)益性資產(chǎn)為主。2013年，公共部門合并后的金融資產(chǎn)中，對外資產(chǎn)占24.3%，貨幣和存款占24.2%，貸款和貸款性質(zhì)的金融產(chǎn)品占13.6%，股票和其他權(quán)益占17.9%，其他應(yīng)收賬款占15.0%。廣義政府金融資產(chǎn)中最主要的是貨幣和存款，其中，貨幣和存款占42.7%，債務(wù)性證券占2.3%，貸款和貸款性質(zhì)的金融產(chǎn)品占4.3%，股票和其他權(quán)益占41.2%，其他應(yīng)收賬款占9.0%。狹義政府金融資產(chǎn)中最主要的是國有基金及份額，占66.3%，此外貨幣和存款占24.6%，債務(wù)性證券占3.7%，其他應(yīng)收賬款占4.8%。

　　從各類資產(chǎn)增長情況看，公共部門、廣義政府和狹義政府非金融資產(chǎn)分別較上年增長16.0%、13.7%和22.4%，公共部門、廣義政府和狹義政府金融資產(chǎn)分別較上年增長14.3%、11.7%和8.3%。

　　從負債方式看，以國內(nèi)傳統(tǒng)債務(wù)工具為主

　　公共部門金融負債中，對外負債占10.7%，貨幣和存款占18.7%，債務(wù)性證券占5.4%，貸款和貸款性質(zhì)的金融產(chǎn)品占14.6%，股票和其他權(quán)益占11.8%，保險技術(shù)準備金占4.4%，其他應(yīng)付賬款占18.3%。廣義政府金融負債中，較狹義政府增加了貸款和貸款性質(zhì)的金融產(chǎn)品、國有股股權(quán)等類別，其中，對外負債占1.8%，債務(wù)性證券占28.1%，貸款和貸款性質(zhì)的金融產(chǎn)品占20.8%，股票和其他權(quán)益占19.6%，保險技術(shù)準備金占16.0%，其他應(yīng)付賬款占13.0%。狹義政府金融負債中，主要是各級政府部門發(fā)行的債務(wù)性證券以及社會保障基金的保險技術(shù)準備金，其中，對外負債占3.6%，債務(wù)性證券占55.4%，保險技術(shù)準備金占31.6%，其他應(yīng)付賬款占9.2%。

　　對政府資產(chǎn)負債的初步判斷及認識

　　我國政府物質(zhì)基礎(chǔ)較為雄厚

　　如前所述，我國的狹義政府、廣義政府及公共部門，其凈資產(chǎn)都是數(shù)據(jù)較大的正值。政府凈資產(chǎn)是扣除負債的資產(chǎn)，是政府實實在在的財產(chǎn)和財富。其中，2012～2013年狹義中央政府凈資產(chǎn)皆為正值，而同期美國中央政府的凈資產(chǎn)分別為-106萬億美元和-122萬億美元，日本廣義政府的凈資產(chǎn)2012年為-38萬億日元（截至報告完成日，日本尚未公布《2013年國家資產(chǎn)負債表》)，我國政府凈資產(chǎn)與這兩個國家相比反差較大。

　　我國政府凈金融資產(chǎn)也是數(shù)額較大的正值，且結(jié)構(gòu)上顯示出穩(wěn)健性。2012～2013年廣義政府凈金融資產(chǎn)分別是11.6萬億元、13.6萬億元，其中狹義政府凈金融資產(chǎn)分別為4.5萬億元、4.3萬億元，而美國同期凈金融資產(chǎn)分別為-133萬億美元、-144萬億美元。這里之所以觀察與分析廣義政府部門而不是公共部門凈金融資產(chǎn)，是因為后者中包括的公共非金融企業(yè)部門是資金流入部門，凈金融資產(chǎn)為負值，如2013年為-63.3萬億元，而國有金融公司是資金流出部門，凈金融資產(chǎn)為正，如2013年為30.9萬億元。這兩個部門凈金融資產(chǎn)核算意義不大。

　　我國政府具備影響和調(diào)控經(jīng)濟的良好條件

　　從規(guī)?？?，我國政府掌控經(jīng)濟資源數(shù)量龐大。2013年，我國公共部門總資產(chǎn)是GDP的5.2倍，凈資產(chǎn)是GDP的1.9倍，顯示出雄厚穩(wěn)健的財務(wù)能力。其中2012年和2013年狹義中央政府的總資產(chǎn)分別為14萬億元、15萬億元，占GDP的比重分別為27%、26%，而同期美國政府總資產(chǎn)為46億美元和49億美元，占GDP的比重都低于萬分之三。

　　從類別看，我國政府掌控經(jīng)濟資源內(nèi)容廣泛。除了政府儲備土地等具有壟斷地位的資源性資產(chǎn)外，經(jīng)營性資產(chǎn)也占有較高比例。2013年，我國公共部門總資產(chǎn)中，具有較強流動性的金融資產(chǎn)是GDP的2.5倍，固定資產(chǎn)和庫存等生產(chǎn)性資產(chǎn)是GDP的1.8倍，土地資源等非生產(chǎn)資產(chǎn)是GDP的67.4%。

　　政府擁有控制的公共企事業(yè)單位實力較強。2012年和2013年廣義政府部門對企事業(yè)單位的出資額占GDP比重分別為35%、34%，這部分投資額特別是對上市公司的投資額是可以出售的。

　　國有經(jīng)濟在擴大對外投資中具備優(yōu)勢條件

　　2012年和2013年公共部門對外凈資產(chǎn)分別為14.3萬億元和14.9萬億元，外匯儲備分別為20.8萬億元、23.4萬億元。國外凈資產(chǎn)為正，說明政府的資金在外流，是國外對我國政府的負債，凈資產(chǎn)為正的規(guī)模越大，說明國外對我國政府的負債越多，借我國政府的資金越多。這些國外凈資產(chǎn)特別是外匯儲備，已經(jīng)遠遠超出了常規(guī)需求水平。但它同時為我國實現(xiàn)“走出去”戰(zhàn)略提供了雄厚的貨幣資金的支撐。

　　投融資平臺風(fēng)險總體可控

　　近年來，我國政府投融資平臺債務(wù)增長較快，2013年，其總負債達到74.0萬億元，凈金融負債46.1萬億元，分別較上年增長25.0%和21.1%，分別為當(dāng)年GDP的1.3倍和81.0%，部分投融資平臺債務(wù)呈現(xiàn)非理性增長態(tài)勢。但從近兩年核算結(jié)果看，投融資平臺資本充足，總體上具有償債能力。

　　一是凈資產(chǎn)充裕，總體上仍具有較強償債能力。2013年，我國政府投融資平臺總資產(chǎn)同比增長31.9%，增幅高于總負債6.9個百分點；凈資產(chǎn)37.8萬億元，較上年增長47.9%，是公共非金融企業(yè)和企業(yè)化管理事業(yè)單位的凈資產(chǎn)額8.1萬億元的4.7倍。二是政府融資平臺企業(yè)的資產(chǎn)負債率[(總負債-股票及其他權(quán)益)/總資產(chǎn)]為60%，比公共非金融企業(yè)的82%低22個百分點。三是政府融資平臺企業(yè)的資本負債率[股票和其他權(quán)益/(總負債-股票及其他權(quán)益)]。為13.4%，與公共非金融企業(yè)的13.4%持平。四是資產(chǎn)流動性較好。2013年，政府投融資平臺總資產(chǎn)中，金融資產(chǎn)占25.0%，其中具有強流動性的貨幣和存款占總資產(chǎn)的7.4%。[本文是國家自然科學(xué)基金管理學(xué)部2013年重點項目《政府資產(chǎn)負債核算的理論和政策研究》(項目編號：71333014）的階段性研究成果]■

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