近年來(lái)，隨著金融綜合經(jīng)營(yíng)的推進(jìn)，金融業(yè)務(wù)和金融風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)跨業(yè)、跨市場(chǎng)的交叉與傳染，加強(qiáng)功能監(jiān)管的呼聲日益高漲，這也反映了我國(guó)當(dāng)前分業(yè)監(jiān)管體制的確需要進(jìn)一步改革和完善。但是，我們也應(yīng)注意到，在加強(qiáng)功能監(jiān)管呼聲的背后，我們還缺乏一些冷靜和深入的思考，很多人都在談功能監(jiān)管，但到底什么是功能監(jiān)管、它能解決哪些矛盾、如何定位功能監(jiān)管與機(jī)構(gòu)監(jiān)管的關(guān)系、功能監(jiān)管是作為當(dāng)前分業(yè)監(jiān)管體制的補(bǔ)充還是取代分業(yè)監(jiān)管和機(jī)構(gòu)監(jiān)管，到目前為止還沒有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。在筆者看來(lái)，發(fā)軔于20世紀(jì)90年代的功能監(jiān)管理念、理論體系和國(guó)際監(jiān)管實(shí)踐，對(duì)于我國(guó)當(dāng)前綜合經(jīng)營(yíng)持續(xù)推進(jìn)的大背景下，完善金融監(jiān)管體制，防范金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，具有非常重要的借鑒意義。應(yīng)當(dāng)在澄清認(rèn)識(shí)、增強(qiáng)共識(shí)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)和改善功能監(jiān)管，厘清功能監(jiān)管與機(jī)構(gòu)監(jiān)管的關(guān)系和定位，構(gòu)建更為有效的金融監(jiān)管體制。為此，在下面的討論中，我們將首先梳理全球?qū)用婀δ鼙O(jiān)管理念、理論體系和監(jiān)管實(shí)踐的演變過程；進(jìn)而討論綜合經(jīng)營(yíng)對(duì)現(xiàn)行監(jiān)管體制提出的挑戰(zhàn)；最后探尋如何通過加強(qiáng)功能監(jiān)管和機(jī)構(gòu)監(jiān)管的協(xié)調(diào)配合，在促進(jìn)金融穩(wěn)定的同時(shí)，提高金融體系的效率。

　　功能監(jiān)管的理論與實(shí)踐

　　功能監(jiān)管的概念最早源自于美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅伯特·默頓（Robert C. Merton）的一篇學(xué)術(shù)論文。1993年，默頓發(fā)表了《功能視角下的金融體系運(yùn)營(yíng)與監(jiān)管》一文，提出盡管金融體系隨時(shí)間的演進(jìn)和空間的不同而形態(tài)各異并不斷變化，但其執(zhí)行的六項(xiàng)經(jīng)濟(jì)功能卻是大體穩(wěn)定的：一是支付清算功能；二是匯集資金功能；三是跨時(shí)、跨區(qū)、跨業(yè)配置資源功能；四是管理風(fēng)險(xiǎn)功能；五是價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能；六是降低信息不對(duì)稱成本的功能。而且，隨著技術(shù)的發(fā)展，金融消費(fèi)者和投資者金融知識(shí)水平與習(xí)慣的改變，以及監(jiān)管環(huán)境的變化，金融機(jī)構(gòu)和金融市場(chǎng)提供上述功能的成本將會(huì)發(fā)生變化，成本最低的將在競(jìng)爭(zhēng)中勝出，出現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)之間以及金融機(jī)構(gòu)與金融市場(chǎng)之間的相互替代，這也就是金融創(chuàng)新的過程。因此，在持續(xù)的金融創(chuàng)新中，金融機(jī)構(gòu)提供的金融產(chǎn)品與服務(wù)的范圍實(shí)際上是不斷變化的，金融機(jī)構(gòu)與金融市場(chǎng)的邊界也是不斷變化的，傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)監(jiān)管者就會(huì)不斷面臨嚴(yán)重的監(jiān)管重疊和監(jiān)管真空共存的尷尬局面。因此，默頓認(rèn)為機(jī)構(gòu)監(jiān)管轉(zhuǎn)向功能監(jiān)管將是不可避免的趨勢(shì)，主張對(duì)發(fā)揮同一金融功能的不同金融機(jī)構(gòu)所開展的類似業(yè)務(wù)與金融活動(dòng)進(jìn)行大體相同的監(jiān)管。自此，功能監(jiān)管的概念開始得到學(xué)術(shù)界和業(yè)界的關(guān)注。

　　與功能監(jiān)管非常相似但又有所區(qū)別的另一個(gè)概念是行為監(jiān)管，由英國(guó)學(xué)者邁克爾·泰勒（Michael Taylor）在1995年的“雙峰監(jiān)管”理論中提出。泰勒認(rèn)為，金融監(jiān)管存在兩個(gè)并行的目標(biāo)：一是審慎監(jiān)管目標(biāo)，旨在維護(hù)金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)（微觀審慎）和金融體系的穩(wěn)定（宏觀審慎），防止發(fā)生系統(tǒng)性金融危機(jī)或金融市場(chǎng)崩潰；二是致力于提高金融效率的行為監(jiān)管目標(biāo)，包括金融消費(fèi)者保護(hù)、促進(jìn)公平有效競(jìng)爭(zhēng)、提高金融市場(chǎng)透明度、誠(chéng)信建設(shè)和減少金融犯罪五個(gè)方面。泰勒提出的行為監(jiān)管與默頓提出的功能監(jiān)管雖然名稱不同，角度不同，重點(diǎn)不同，但兩者都強(qiáng)調(diào)監(jiān)管與效率的關(guān)系，并致力于提高金融體系對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的服務(wù)能力。

　　但是，默頓和泰勒的理論仍有較大的區(qū)別，這種區(qū)別更多反映了英美兩國(guó)不同的金融環(huán)境，雖然理論研究追求的是能夠適用全時(shí)空的普遍真理，但仍會(huì)受到現(xiàn)實(shí)的局限。默頓的功能監(jiān)管理論針對(duì)的是美國(guó)分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管的金融環(huán)境，強(qiáng)調(diào)在不斷的金融創(chuàng)新下，限定金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)范圍的機(jī)構(gòu)監(jiān)管理念與方式是低效和無(wú)效的，主張放松金融管制，提高金融活力。該理論也成為1999年美國(guó)出臺(tái)《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》的重要推動(dòng)因素之一。反觀英國(guó)和歐洲大陸的金融實(shí)踐，無(wú)論英國(guó)還是歐洲大陸，一直都是混業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，商業(yè)銀行同時(shí)也是全能銀行，也就不存在限定經(jīng)營(yíng)范圍的機(jī)構(gòu)監(jiān)管理念。所以，泰勒“雙峰監(jiān)管”理論的著眼點(diǎn)在于如何提高監(jiān)管效能，主張將在監(jiān)管目標(biāo)、監(jiān)管手段、專業(yè)技能等方面均有較大區(qū)別的審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管分開，由不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)或部門承擔(dān)，一方面可以提高監(jiān)管專業(yè)化程度，另一方面也有利于避免利益沖突（金融穩(wěn)定與金融效率有時(shí)不能兼得）。

　　金融理論是對(duì)金融實(shí)踐的總結(jié)與提煉，但反過來(lái)又會(huì)對(duì)金融實(shí)踐產(chǎn)生重大影響。其中，泰勒的“雙峰監(jiān)管”理論率先在英聯(lián)邦國(guó)家——澳大利亞得到應(yīng)用。1998年，澳大利亞成立金融審慎監(jiān)管局（Australian Prudential Regulation Authority，APRA)，負(fù)責(zé)原由央行承擔(dān)的對(duì)吸收存款機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司和養(yǎng)老金機(jī)構(gòu)的審慎監(jiān)管職責(zé)，同時(shí)將金融消費(fèi)者保護(hù)職責(zé)交給澳大利亞證監(jiān)會(huì)（ASC），并將其更名為澳大利亞證券與投資委員會(huì)（ASIC），其監(jiān)管職責(zé)進(jìn)一步擴(kuò)展至通過提高投資者和金融消費(fèi)者信心，改善金融市場(chǎng)的公平性和透明度，實(shí)際上，ASIC已經(jīng)承擔(dān)了金融行為監(jiān)管的主要職責(zé)，形成了審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管的“雙峰監(jiān)管”模式。本輪國(guó)際金融危機(jī)后，英國(guó)也遵循這一模式，于2011年6月出臺(tái)了金融監(jiān)管改革藍(lán)圖，將原來(lái)負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)監(jiān)管的金融服務(wù)局轉(zhuǎn)為英格蘭銀行下屬機(jī)構(gòu)，成為具有一定獨(dú)立性的金融審慎監(jiān)管局（PRA），同時(shí)成立金融行為監(jiān)管局（FCA）。

　　而美國(guó)作為一個(gè)金融大國(guó)，其金融實(shí)踐的復(fù)雜程度和多樣性大大超出了理論模型的刻畫與設(shè)想。默頓的功能監(jiān)管理論在一定程度上推動(dòng)了美國(guó)金融體系從分業(yè)走向混業(yè)經(jīng)營(yíng)，但美國(guó)的分業(yè)監(jiān)管體制并未發(fā)生大的結(jié)構(gòu)調(diào)整，也沒有出現(xiàn)默頓所預(yù)測(cè)的功能監(jiān)管替代機(jī)構(gòu)監(jiān)管的現(xiàn)象。針對(duì)混業(yè)經(jīng)營(yíng)帶來(lái)的新挑戰(zhàn)，美國(guó)監(jiān)管當(dāng)局的應(yīng)對(duì)策略是：在機(jī)構(gòu)監(jiān)管的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)合作功能性監(jiān)管（cooperative functional regulation）。

　　美國(guó)的監(jiān)管職責(zé)劃分是在上世紀(jì)30年代確立分業(yè)經(jīng)營(yíng)模式時(shí)確定的，其中，聯(lián)儲(chǔ)負(fù)責(zé)銀行控股公司的監(jiān)管，貨幣監(jiān)理署負(fù)責(zé)國(guó)民銀行的監(jiān)管，聯(lián)儲(chǔ)和州銀行監(jiān)管當(dāng)局共同負(fù)責(zé)州注冊(cè)會(huì)員銀行的監(jiān)管，存款保險(xiǎn)公司和州銀行監(jiān)管當(dāng)局負(fù)責(zé)州注冊(cè)非會(huì)員銀行的監(jiān)管，證監(jiān)會(huì)和州證券監(jiān)管當(dāng)局負(fù)責(zé)證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，州保險(xiǎn)監(jiān)管當(dāng)局負(fù)責(zé)保險(xiǎn)公司的監(jiān)管。強(qiáng)調(diào)每一家金融機(jī)構(gòu)至少對(duì)應(yīng)著一個(gè)監(jiān)管當(dāng)局，其中銀行類金融機(jī)構(gòu)至少在聯(lián)邦政府層面有一家監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)其實(shí)施主監(jiān)管職責(zé)。1999年《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》頒布后，這一職責(zé)劃分體系沒有大的改變，只是聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管職責(zé)由負(fù)責(zé)監(jiān)管銀行控股公司相應(yīng)調(diào)整為對(duì)金融控股公司的監(jiān)管。1999年，美國(guó)在確立混業(yè)經(jīng)營(yíng)模式的同時(shí)設(shè)計(jì)了法人隔離的制度安排，即銀行、證券和保險(xiǎn)類業(yè)務(wù)必須在不同的法人實(shí)體中經(jīng)營(yíng)，主要通過金融控股公司的方式實(shí)現(xiàn)混業(yè)經(jīng)營(yíng)，以期在獲得混業(yè)經(jīng)營(yíng)效益的同時(shí)，降低濫用存款保險(xiǎn)等金融安全網(wǎng)保護(hù)的道德風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)明確，對(duì)一些兼具銀行、證券或保險(xiǎn)性質(zhì)的交叉業(yè)務(wù)放到哪類法人機(jī)構(gòu)中，根據(jù)業(yè)務(wù)的協(xié)同效應(yīng)和監(jiān)管專業(yè)優(yōu)勢(shì)確定。這樣，銀行、證券、保險(xiǎn)法人機(jī)構(gòu)的監(jiān)管者同時(shí)也就成為“功能監(jiān)管”當(dāng)局。各“功能監(jiān)管”當(dāng)局與負(fù)責(zé)對(duì)金融控股公司實(shí)施并表監(jiān)管的聯(lián)儲(chǔ)一起構(gòu)成了美國(guó)特有的傘形監(jiān)管結(jié)構(gòu)。

　　美國(guó)合作功能性監(jiān)管的主要內(nèi)容是傘形監(jiān)管結(jié)構(gòu)下實(shí)施并表監(jiān)管的聯(lián)儲(chǔ)和各“功能監(jiān)管”當(dāng)局之間的監(jiān)管協(xié)調(diào)與協(xié)作。具體包括三方面的內(nèi)容：首先是清晰的職責(zé)劃分。聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管對(duì)象限于金融控股公司整體和未受“功能監(jiān)管”當(dāng)局監(jiān)管的附屬機(jī)構(gòu)，原則上不直接對(duì)金融控股公司附屬的銀行、證券和保險(xiǎn)法人實(shí)體實(shí)施具體監(jiān)管。其次是暢通的監(jiān)管信息共享安排。各類機(jī)構(gòu)監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管信息應(yīng)與聯(lián)儲(chǔ)共享，為避免加大金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管負(fù)擔(dān)，原則上由各類機(jī)構(gòu)監(jiān)管當(dāng)局負(fù)責(zé)銀行、證券和保險(xiǎn)法人實(shí)體的信息收集。最后就是有效的監(jiān)管政策協(xié)調(diào)和危機(jī)處理合作機(jī)制，主要由聯(lián)儲(chǔ)牽頭協(xié)調(diào)，盡量避免政策沖突和在危機(jī)處置過程中的不公正待遇。

　　從上面對(duì)國(guó)際上功能監(jiān)管理論與實(shí)踐的回顧可以看出，功能監(jiān)管這一概念的背后蘊(yùn)藏著較為豐富的內(nèi)涵與外延。正因如此，大家在討論功能監(jiān)管時(shí)，經(jīng)常會(huì)從不同的角度，提出不同的建議。特別在我國(guó)，經(jīng)過英文到中文的翻譯后，對(duì)功能監(jiān)管的概念經(jīng)常出現(xiàn)不同的理解，甚至發(fā)生混亂，需要借鑒國(guó)際實(shí)踐，結(jié)合中國(guó)實(shí)際情況，重新界定功能監(jiān)管的內(nèi)涵與外延。

　　在筆者看來(lái)，功能監(jiān)管是一種“橫向”的監(jiān)管，是在混業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境中，對(duì)不同類型金融機(jī)構(gòu)開展的相同或類似業(yè)務(wù)進(jìn)行的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一或相對(duì)統(tǒng)一的監(jiān)管。也就是說，功能監(jiān)管的主要著眼點(diǎn)是防范監(jiān)管套利，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)提高市場(chǎng)效率、促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)等行為監(jiān)管涵蓋的目標(biāo)，同時(shí)也要符合默頓所主張的功能監(jiān)管理念，即按照金融業(yè)務(wù)的功能（而不是機(jī)構(gòu)）實(shí)施的監(jiān)管。

　　與功能監(jiān)管相對(duì)應(yīng)的是機(jī)構(gòu)監(jiān)管，筆者認(rèn)為，在未來(lái)的監(jiān)管框架中，機(jī)構(gòu)監(jiān)管將是一種“縱向”的監(jiān)管，即對(duì)一家金融機(jī)構(gòu)從生到死的全程監(jiān)管。我們之所以要對(duì)一家金融機(jī)構(gòu)實(shí)施全程的審慎監(jiān)管，就是因?yàn)槠涞归]破產(chǎn)會(huì)沖擊整個(gè)金融體系，所以我們要全程關(guān)注其風(fēng)險(xiǎn)狀況、損失吸收能力以及必要的風(fēng)險(xiǎn)處置預(yù)案。未來(lái)的機(jī)構(gòu)監(jiān)管應(yīng)當(dāng)建立在審慎監(jiān)管理念基礎(chǔ)之上，既包括對(duì)單體金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健性的微觀審慎關(guān)注，也包括對(duì)該機(jī)構(gòu)系統(tǒng)重要性影響的宏觀審慎監(jiān)測(cè)，并依據(jù)系統(tǒng)重要性和風(fēng)險(xiǎn)狀況分配監(jiān)管資源。

　　特別需要說明的是，很多人一提到功能監(jiān)管就會(huì)以美國(guó)為參照，但我們應(yīng)當(dāng)注意到美國(guó)的功能監(jiān)管實(shí)際上有其特殊國(guó)情下的特殊安排，是對(duì)其國(guó)內(nèi)雙層（聯(lián)邦—州）、多頭復(fù)雜監(jiān)管體制妥協(xié)的產(chǎn)物，所以我們?cè)谟懻撝袑?duì)美國(guó)的功能監(jiān)管專門加了引號(hào)進(jìn)行特殊標(biāo)記。美國(guó)的傘形監(jiān)管體制吸收了功能監(jiān)管的一些理念，但其追求同一或類似業(yè)務(wù)接受同樣或類似監(jiān)管的原則并沒有得到很好的貫徹，特別是在不斷的金融創(chuàng)新中，銀行、證券、保險(xiǎn)以及其他金融業(yè)務(wù)邊界日益模糊的情況下，傘形監(jiān)管安排下的監(jiān)管套利與監(jiān)管真空也越來(lái)越突出。

　　我國(guó)機(jī)構(gòu)監(jiān)管與功能監(jiān)管的探索

　　在嚴(yán)格的分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管格局下，我國(guó)的銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)既是銀行、證券和保險(xiǎn)業(yè)的機(jī)構(gòu)監(jiān)管當(dāng)局，同時(shí)也是銀行業(yè)務(wù)、證券業(yè)務(wù)和保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的功能監(jiān)管當(dāng)局，此時(shí)并沒有區(qū)分機(jī)構(gòu)監(jiān)管與功能監(jiān)管的必要。進(jìn)入21世紀(jì)后，在實(shí)體經(jīng)濟(jì)和金融業(yè)務(wù)多元化，以及金融創(chuàng)新的驅(qū)動(dòng)下，金融綜合經(jīng)營(yíng)探索不斷擴(kuò)大，銀行、證券、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)之間的橫向業(yè)務(wù)合作、股權(quán)交叉投資和業(yè)務(wù)交叉經(jīng)營(yíng)越來(lái)越多，金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍和風(fēng)險(xiǎn)暴露已經(jīng)跨越了原有的傳統(tǒng)范圍和領(lǐng)域。隨著金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)范圍的擴(kuò)大，以機(jī)構(gòu)為對(duì)象的監(jiān)管范圍也開始擴(kuò)大和交叉，監(jiān)管重疊與監(jiān)管真空同時(shí)并存的問題更加突出，監(jiān)管套利的空間明顯增加，單純的機(jī)構(gòu)監(jiān)管理念和架構(gòu)已越來(lái)越不適應(yīng)金融業(yè)務(wù)發(fā)展的需要。面對(duì)新形勢(shì)新格局帶來(lái)的新挑戰(zhàn)，各監(jiān)管當(dāng)局也開始自覺或不自覺地運(yùn)用功能監(jiān)管理念，探索更為有效的監(jiān)管協(xié)調(diào)與合作機(jī)制。

　　一是運(yùn)用功能監(jiān)管理念，探索對(duì)綜合經(jīng)營(yíng)的有效監(jiān)管方式，努力減少監(jiān)管套利空間。對(duì)于商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)實(shí)體直接開展的跨業(yè)經(jīng)營(yíng)合作（如代銷基金、保險(xiǎn)和托管業(yè)務(wù)）或直接的跨業(yè)交叉經(jīng)營(yíng)（如債券承銷業(yè)務(wù)），銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等部門正在逐步探索和形成一套相對(duì)有效的監(jiān)管職責(zé)劃分與協(xié)調(diào)合作的方式方法，暗合了功能監(jiān)管理念的要求和做法。首先，在商業(yè)銀行代銷基金、保險(xiǎn)的監(jiān)管安排中，其代銷行為需要分別滿足證監(jiān)會(huì)關(guān)于基金代銷和保監(jiān)會(huì)關(guān)于保險(xiǎn)代銷適用于包括商業(yè)銀行在內(nèi)所有代銷商的有關(guān)規(guī)定，實(shí)現(xiàn)了對(duì)同一業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的功能監(jiān)管，有效減少了監(jiān)管套利空間。其次，在商業(yè)銀行開展債券承銷等交叉經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)中，商業(yè)銀行的經(jīng)營(yíng)行為需要遵守人民銀行、證監(jiān)會(huì)、發(fā)改委等市場(chǎng)監(jiān)管當(dāng)局的法規(guī)，雖然標(biāo)準(zhǔn)還不完全一致，但也體現(xiàn)了功能監(jiān)管的理念。最后，對(duì)金融機(jī)構(gòu)股權(quán)交叉投資的監(jiān)管安排體現(xiàn)了功能監(jiān)管為主的原則。我國(guó)監(jiān)管職責(zé)的劃分是誰(shuí)發(fā)牌照誰(shuí)監(jiān)管，以銀行的跨業(yè)股權(quán)投資為例，商業(yè)銀行投資設(shè)立和收購(gòu)基金管理公司或保險(xiǎn)公司，由銀監(jiān)會(huì)管“準(zhǔn)出”（對(duì)外投資），由證監(jiān)會(huì)或保監(jiān)會(huì)分別管“準(zhǔn)入”，并對(duì)其經(jīng)營(yíng)管理進(jìn)行日常監(jiān)管，包括非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管和現(xiàn)場(chǎng)檢查。這樣就實(shí)現(xiàn)了整個(gè)基金業(yè)務(wù)或保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的準(zhǔn)入和日常監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)一致性，符合功能監(jiān)管的一般做法。

　　二是強(qiáng)化審慎監(jiān)管理念，提升機(jī)構(gòu)監(jiān)管的覆蓋范圍和監(jiān)管有效性。面對(duì)商業(yè)銀行的綜合化經(jīng)營(yíng)，銀監(jiān)會(huì)不斷強(qiáng)化審慎監(jiān)管理念，將風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的覆蓋范圍擴(kuò)大到銀行經(jīng)營(yíng)的各類業(yè)務(wù)，既包括傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，也包括新興創(chuàng)新業(yè)務(wù)。首先，對(duì)商業(yè)銀行代銷基金和保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，銀監(jiān)會(huì)曾多次進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示，提出了一系列審慎監(jiān)管要求，防范該代理行為帶來(lái)的包括聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的各類風(fēng)險(xiǎn)，督促商業(yè)銀行穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)。其次，銀監(jiān)會(huì)還發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)商業(yè)銀行債券承銷業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的通知》，對(duì)商業(yè)銀行開展債券承銷等創(chuàng)新業(yè)務(wù)提出了防范風(fēng)險(xiǎn)的審慎監(jiān)管要求。再次，在對(duì)商業(yè)銀行理財(cái)業(yè)務(wù)的監(jiān)管中，銀監(jiān)會(huì)制定了關(guān)于理財(cái)業(yè)務(wù)的相關(guān)行為規(guī)范，并要求商業(yè)銀行防范理財(cái)業(yè)務(wù)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，計(jì)提相應(yīng)的撥備和資本，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)。最后，強(qiáng)化并表監(jiān)管機(jī)制，將機(jī)構(gòu)監(jiān)管的外延擴(kuò)展至商業(yè)銀行的對(duì)外股權(quán)投資及其風(fēng)險(xiǎn)傳染。銀監(jiān)會(huì)通過商業(yè)銀行對(duì)其所投資的其他附屬金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行并表監(jiān)管，全面監(jiān)測(cè)、度量包括附屬金融機(jī)構(gòu)在內(nèi)的整個(gè)銀行集團(tuán)的風(fēng)險(xiǎn)情況。

　　三是探索機(jī)構(gòu)監(jiān)管與功能監(jiān)管的協(xié)調(diào)與合作機(jī)制，努力減少監(jiān)管套利與監(jiān)管真空。首先，在銀監(jiān)會(huì)內(nèi)部探索了機(jī)構(gòu)監(jiān)管與功能監(jiān)管的有效協(xié)調(diào)機(jī)制。2005年，銀監(jiān)會(huì)成立了業(yè)務(wù)創(chuàng)新監(jiān)管協(xié)作部，致力于統(tǒng)一銀行創(chuàng)新業(yè)務(wù)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。近年來(lái)，各機(jī)構(gòu)監(jiān)管部門與業(yè)務(wù)創(chuàng)新監(jiān)管協(xié)作部通過會(huì)簽制度、信息共享等途徑不斷探索機(jī)構(gòu)監(jiān)管與功能監(jiān)管之間的有效協(xié)調(diào)機(jī)制。最近，銀監(jiān)會(huì)進(jìn)行了內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整，其中一個(gè)重要的改革思路就是在歸并功能監(jiān)管事項(xiàng)，減少監(jiān)管套利，提高專業(yè)水平與能力的同時(shí)，強(qiáng)化功能監(jiān)管與機(jī)構(gòu)監(jiān)管的協(xié)調(diào)配合。其次，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)的監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度、國(guó)務(wù)院旬會(huì)、金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議制度等都是對(duì)有效監(jiān)管協(xié)調(diào)與合作的有益探索。最后，銀監(jiān)會(huì)與保監(jiān)會(huì)于2007年簽署了《關(guān)于加強(qiáng)銀保深層次合作和跨業(yè)監(jiān)管合作諒解備忘錄》，這種正式的監(jiān)管合作安排對(duì)于提高監(jiān)管協(xié)調(diào)有效性很有意義。

　　我國(guó)機(jī)構(gòu)監(jiān)管與功能監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)

　　盡管我們對(duì)金融綜合經(jīng)營(yíng)下的機(jī)構(gòu)與功能監(jiān)管進(jìn)行了一些探索，但總體而言，我國(guó)的監(jiān)管安排與現(xiàn)階段及未來(lái)金融綜合經(jīng)營(yíng)的實(shí)踐還有很大的不適應(yīng)，突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　　第一，現(xiàn)行的分業(yè)監(jiān)管模式與混合的綜合經(jīng)營(yíng)模式不適應(yīng)。我國(guó)金融綜合經(jīng)營(yíng)兼有美國(guó)法人隔離模式和歐洲全能銀行模式的雙重特征。到目前為止，我國(guó)仍未明確未來(lái)金融綜合經(jīng)營(yíng)的模式選擇，部分銀行機(jī)構(gòu)的跨業(yè)業(yè)務(wù)，如保險(xiǎn)、基金管理，是通過股權(quán)投資的法人隔離模式實(shí)現(xiàn)的；也有部分跨業(yè)業(yè)務(wù)，如理財(cái)、債券承銷，是在銀行內(nèi)部實(shí)現(xiàn)的。這種錯(cuò)綜復(fù)雜的金融體系結(jié)構(gòu)，使得金融監(jiān)管協(xié)調(diào)與合作的難度更大，在完善監(jiān)管體制的過程中，也需要統(tǒng)籌配套考慮我國(guó)未來(lái)的金融體系結(jié)構(gòu)性改革。

　　第二，對(duì)混合、交叉性金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管，缺少明確的法律授權(quán)和清晰的監(jiān)管職責(zé)劃分。現(xiàn)階段的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)與合作機(jī)制主要依靠的是一種行政性安排，如上屆政府的金融旬會(huì)、“三會(huì)”的聯(lián)席監(jiān)管會(huì)議，本屆政府由人民銀行牽頭的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議制度等，這些協(xié)作機(jī)制對(duì)于解決金融綜合經(jīng)營(yíng)帶來(lái)的新問題發(fā)揮了重要作用，但由于缺少基礎(chǔ)的法律授權(quán)和監(jiān)管職責(zé)劃分，當(dāng)前協(xié)調(diào)機(jī)制的效率是需要進(jìn)一步提高的。

　　第三，還沒有建立系統(tǒng)、完整、及時(shí)、高效的監(jiān)管信息共享機(jī)制。雖然我國(guó)的金融綜合經(jīng)營(yíng)仍處于試點(diǎn)階段，但現(xiàn)在看來(lái)，在整個(gè)試點(diǎn)過程中，我們對(duì)監(jiān)管信息共享的緊迫性和重要性的估計(jì)是不足的。好在現(xiàn)階段綜合經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的總體規(guī)模還不大，監(jiān)管信息共享、定期和不定期信息交換機(jī)制的缺失對(duì)金融安全與效率的影響還不是非常突出。但隨著時(shí)間的推移，綜合經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的規(guī)模不斷擴(kuò)大，如果監(jiān)管信息共享機(jī)制不能盡快建立，潛在的風(fēng)險(xiǎn)還是非常巨大的。

　　第四，分業(yè)監(jiān)管規(guī)則的不一致帶來(lái)較大的跨業(yè)套利空間?，F(xiàn)階段，我國(guó)有多個(gè)監(jiān)管部門，除銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)外，人民銀行、財(cái)政部及發(fā)改委等部門也具有部分功能監(jiān)管的職能，例如人民銀行、證監(jiān)會(huì)、發(fā)改委都是債券市場(chǎng)和債券業(yè)務(wù)的監(jiān)管者。這種多家監(jiān)管部門分別制定和實(shí)施不同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則，分別采取不同的監(jiān)管措施，必然會(huì)形成很多監(jiān)管的不一致性，產(chǎn)生很多的監(jiān)管交叉與真空，出現(xiàn)監(jiān)管套利空間。

　　第五，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)或危機(jī)金融機(jī)構(gòu)的處置缺乏清晰、高效的責(zé)任與協(xié)調(diào)機(jī)制。現(xiàn)階段的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，主要還是在信息和政策溝通的層面上。在金融綜合經(jīng)營(yíng)的情況下，金融風(fēng)險(xiǎn)會(huì)跨行業(yè)、跨市場(chǎng)、跨機(jī)構(gòu)傳染，易于引發(fā)區(qū)域性和系統(tǒng)性金融危機(jī)。因此，如何在責(zé)任清晰、協(xié)調(diào)高效的監(jiān)管合作基礎(chǔ)上，構(gòu)建在綜合經(jīng)營(yíng)復(fù)雜金融環(huán)境中的危機(jī)金融機(jī)構(gòu)處置機(jī)制，對(duì)于阻斷危機(jī)傳染和維護(hù)市場(chǎng)信心具有非常重要的意義，需要加快建立。

　　未來(lái)改革的思考

　　到目前為止，我國(guó)金融綜合經(jīng)營(yíng)仍處于試點(diǎn)階段，在下一步的改革探索中，仍然需要處理好金融效率與金融穩(wěn)定之間的關(guān)系，審慎對(duì)待商業(yè)銀行的多元化經(jīng)營(yíng)，動(dòng)態(tài)評(píng)判商業(yè)銀行的組織架構(gòu)、治理體系和風(fēng)險(xiǎn)管控能力能否適應(yīng)綜合經(jīng)營(yíng)復(fù)雜業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)與管理模式的要求。同時(shí)，也要加快研究完善金融監(jiān)管的架構(gòu)，特別要積極借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家在推進(jìn)金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)過程中所采用的機(jī)構(gòu)監(jiān)管和功能監(jiān)管的相關(guān)理念與做法，立足國(guó)情實(shí)際，提出科學(xué)和可操作的改革完善方案。這一方面是應(yīng)對(duì)當(dāng)前金融綜合經(jīng)營(yíng)挑戰(zhàn)的需要，另一方面也是未來(lái)深化綜合經(jīng)營(yíng)的前提條件和必要基礎(chǔ)。金融機(jī)構(gòu)需要在管理和治理能力上滿足綜合經(jīng)營(yíng)的需要，監(jiān)管當(dāng)局也要在監(jiān)管能力和協(xié)調(diào)機(jī)制上做好準(zhǔn)備，在此之前過快地推進(jìn)綜合化、多元化經(jīng)營(yíng)有可能會(huì)帶來(lái)較大的風(fēng)險(xiǎn)，甚至系統(tǒng)性的危機(jī)。未來(lái)的監(jiān)管體制改革與建設(shè)至少應(yīng)當(dāng)考慮以下幾個(gè)因素：

　　第一，要按照機(jī)構(gòu)監(jiān)管與功能監(jiān)管并重的原則，打造縱橫交錯(cuò)、經(jīng)緯交織的“金融監(jiān)管網(wǎng)”。在未來(lái)的監(jiān)管體制中，機(jī)構(gòu)監(jiān)管與功能監(jiān)管應(yīng)當(dāng)是同等重要的，是有效“金融監(jiān)管網(wǎng)”的經(jīng)、緯之綱要。其中，機(jī)構(gòu)監(jiān)管為“經(jīng)”，通過對(duì)金融機(jī)構(gòu)的全程縱向監(jiān)管，提高金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)水平，進(jìn)而提升整個(gè)金融體系的穩(wěn)健性，并要將機(jī)構(gòu)監(jiān)管延伸至問題金融機(jī)構(gòu)有效處置，防范單體金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)倒閉影響整個(gè)金融業(yè)的安全。而功能監(jiān)管為“緯”，通過功能監(jiān)管實(shí)現(xiàn)對(duì)同一或類似金融業(yè)務(wù)大體相當(dāng)?shù)谋O(jiān)管，減少監(jiān)管套利空間，維護(hù)市場(chǎng)效率和公平競(jìng)爭(zhēng)。而且，機(jī)構(gòu)監(jiān)管和功能監(jiān)管不是相互割裂的，應(yīng)通過高效的協(xié)調(diào)配合機(jī)制形成兩者之間的有機(jī)結(jié)合，使這張縱橫交錯(cuò)、經(jīng)緯交織的“金融監(jiān)管網(wǎng)”能夠在最大程度上防止監(jiān)管真空與套利，在維護(hù)金融穩(wěn)定的同時(shí)，提高金融體系的效率。

　　第二，在“緯度”建設(shè)上，要堅(jiān)持重點(diǎn)防范監(jiān)管真空與監(jiān)管套利的原則，探索加強(qiáng)功能監(jiān)管的有效途徑。首先，需要在法律或國(guó)家授權(quán)的層面，明確功能監(jiān)管的職責(zé)。在我國(guó)分業(yè)監(jiān)管體制下，多個(gè)部門具有功能監(jiān)管的職責(zé)。隨著金融綜合經(jīng)營(yíng)的開展，開始出現(xiàn)眾多的職責(zé)交叉和監(jiān)管真空，應(yīng)當(dāng)明確某個(gè)監(jiān)管當(dāng)局專門負(fù)責(zé)或牽頭協(xié)調(diào)功能監(jiān)管的職責(zé)。其次，功能監(jiān)管的核心實(shí)質(zhì)在于監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的一致性，因此監(jiān)管職責(zé)的劃分應(yīng)當(dāng)有利于這一原則的實(shí)現(xiàn)。最后，不斷加強(qiáng)功能監(jiān)管的專業(yè)化和獨(dú)立性。獨(dú)立性與專業(yè)化是相輔相成的，在金融創(chuàng)新加速發(fā)展的今天，這是監(jiān)管能夠跟上創(chuàng)新步伐的必然選擇。

　　第三，在“經(jīng)度”建設(shè)上，要按照審慎監(jiān)管的理念，進(jìn)一步完善機(jī)構(gòu)監(jiān)管體系。未來(lái)監(jiān)管體制中的機(jī)構(gòu)監(jiān)管雖同樣是以金融機(jī)構(gòu)為對(duì)象的監(jiān)管，但卻與當(dāng)前分業(yè)監(jiān)管體制有本質(zhì)的不同。當(dāng)前是按照法律授權(quán)劃定不變的監(jiān)管范圍，而未來(lái)的機(jī)構(gòu)監(jiān)管不應(yīng)如此，而是應(yīng)當(dāng)根據(jù)系統(tǒng)重要性來(lái)劃定監(jiān)管范圍。例如，目前美國(guó)的金融穩(wěn)定監(jiān)管理事會(huì)（FSOC）就有權(quán)根據(jù)系統(tǒng)重要性程度將大型復(fù)雜非銀行金融機(jī)構(gòu)列為美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管對(duì)象。也就是說，未來(lái)的機(jī)構(gòu)監(jiān)管范圍應(yīng)是依據(jù)對(duì)整個(gè)金融體系的影響和系統(tǒng)重要性程度劃定的，并據(jù)此配置對(duì)該家金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管資源。此外，隨著未來(lái)金融安全形勢(shì)的日益復(fù)雜，機(jī)構(gòu)監(jiān)管之“經(jīng)”也要盡快延伸至問題金融機(jī)構(gòu)處置機(jī)制上來(lái)，使整個(gè)金融體系能夠更為有效地隔離單體金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)傳染風(fēng)險(xiǎn)。

　　第四，在“經(jīng)緯結(jié)合”上，要按照法制化、機(jī)制化、常態(tài)化的原則，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)監(jiān)管與功能監(jiān)管的協(xié)調(diào)與信息共享。無(wú)論未來(lái)機(jī)構(gòu)監(jiān)管和功能監(jiān)管的組織框架如何設(shè)計(jì)，都會(huì)涉及機(jī)構(gòu)監(jiān)管和功能監(jiān)管的協(xié)調(diào)配合。而且，功能監(jiān)管的專業(yè)化和獨(dú)立性程度越高，就越需要機(jī)構(gòu)監(jiān)管與功能監(jiān)管的協(xié)調(diào)配合。至少包括以下幾方面的內(nèi)容：一是機(jī)構(gòu)監(jiān)管部門與功能監(jiān)管部門之間清晰的職責(zé)劃分。二是高效、定期、頻繁、機(jī)制化的信息共享安排。三是對(duì)于雙方監(jiān)管范圍重疊的金融機(jī)構(gòu)或業(yè)務(wù)，還要特別注意降低監(jiān)管成本，明確雙方監(jiān)管信息收集的邊界，通過更有效的信息共享和監(jiān)管協(xié)調(diào)，兼顧了解掌握風(fēng)險(xiǎn)和降低監(jiān)管負(fù)擔(dān)的平衡。四是通過監(jiān)管協(xié)調(diào)減少監(jiān)管政策的不一致及沖突。五是監(jiān)管當(dāng)局之間還要建立有效的、具有可操作性的、能經(jīng)得起實(shí)踐檢驗(yàn)的危機(jī)處置合作機(jī)制，一方面來(lái)防止風(fēng)險(xiǎn)的傳染和蔓延，另一方面也要公平對(duì)待各類投資者，維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。

　　第五，要盡早明確金融綜合經(jīng)營(yíng)的隔火墻機(jī)制和相關(guān)的結(jié)構(gòu)性改革思路，明晰“金融監(jiān)管網(wǎng)”的制度基礎(chǔ)。從全球范圍看，開展金融綜合經(jīng)營(yíng)的模式大體有兩種：一是歐洲的全能銀行模式，即銀行機(jī)構(gòu)可以經(jīng)營(yíng)各類金融業(yè)務(wù)；二是美國(guó)的法人隔離模式，即銀行法人機(jī)構(gòu)只可以從事傳統(tǒng)商業(yè)銀行業(yè)務(wù)，而保險(xiǎn)、證券跨業(yè)經(jīng)營(yíng)需要通過控股子公司或附屬公司開展。一般而言，不同的混業(yè)經(jīng)營(yíng)模式往往對(duì)應(yīng)著不同的監(jiān)管安排。本輪國(guó)際金融危機(jī)后，全球新的金融結(jié)構(gòu)改革都強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)商業(yè)銀行業(yè)務(wù)與其他金融業(yè)務(wù)的法人隔離，以防范金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)下濫用金融安全網(wǎng)保護(hù)帶來(lái)的道德風(fēng)險(xiǎn)。因此，我國(guó)未來(lái)的金融結(jié)構(gòu)改革也應(yīng)順應(yīng)這一大的歷史潮流，在金融綜合經(jīng)營(yíng)過程中，不斷總結(jié)評(píng)價(jià)金融實(shí)踐中包括事業(yè)部、專營(yíng)機(jī)構(gòu)等隔火墻機(jī)制的有效性，審慎確定包括法人隔離等在內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)隔離機(jī)制，一方面降低道德風(fēng)險(xiǎn)，另一方面相應(yīng)做好金融監(jiān)管安排，這是簡(jiǎn)化和清晰監(jiān)管職責(zé)劃分、減少監(jiān)管重疊和監(jiān)管真空的基礎(chǔ)。

　　第六，在全面分析各種監(jiān)管模式利弊的基礎(chǔ)上，從中國(guó)國(guó)情出發(fā)，審慎確定與我國(guó)綜合經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)相適應(yīng)的“金融監(jiān)管網(wǎng)”的組織架構(gòu)。面對(duì)綜合經(jīng)營(yíng)提出的一系列挑戰(zhàn)，如何實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管與功能監(jiān)管并重，不斷加強(qiáng)功能監(jiān)管專業(yè)化和獨(dú)立性的理念與中國(guó)的具體國(guó)情有機(jī)結(jié)合，需要我們對(duì)未來(lái)監(jiān)管體制的組織架構(gòu)做一些前瞻性思考。從全球范圍看，一般有三種監(jiān)管組織架構(gòu)：一是在分業(yè)監(jiān)管體制下，通過各監(jiān)管當(dāng)局內(nèi)部的部門設(shè)置來(lái)強(qiáng)化功能監(jiān)管的專業(yè)化與獨(dú)立性。銀監(jiān)會(huì)正在進(jìn)行的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整就屬于這一類型的有益探索。對(duì)我國(guó)而言，該組織形式的優(yōu)勢(shì)在于不需要對(duì)現(xiàn)有監(jiān)管體制做大的調(diào)整，改革的短期成本較低，但需要加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)，才能解決功能監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)一致性的問題，減少監(jiān)管真空與監(jiān)管套利。二是分設(shè)功能監(jiān)管部門與機(jī)構(gòu)監(jiān)管部門，優(yōu)點(diǎn)在于可以較好解決監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)一致性的問題，有助于提高功能監(jiān)管的專業(yè)化程度和獨(dú)立性，但協(xié)調(diào)成本較高，對(duì)現(xiàn)有的監(jiān)管體制需要作出較大調(diào)整，有一定的短期改革成本。三是只設(shè)一個(gè)綜合監(jiān)管部門，實(shí)施綜合統(tǒng)一監(jiān)管。優(yōu)點(diǎn)在于協(xié)調(diào)成本較低，也能兼顧監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)一致性的需要。但是，該方案的改革動(dòng)作和沖擊較大，不利于保持監(jiān)管的連續(xù)性與穩(wěn)定性。

　　在結(jié)束本文的討論前，我們還需要做一點(diǎn)說明。本文針對(duì)金融綜合經(jīng)營(yíng)挑戰(zhàn)的監(jiān)管改革設(shè)想，其出發(fā)點(diǎn)是積極應(yīng)對(duì)綜合經(jīng)營(yíng)帶來(lái)的新風(fēng)險(xiǎn)、新問題，防患于未然。筆者一直強(qiáng)調(diào)，應(yīng)審慎、穩(wěn)妥推行金融綜合經(jīng)營(yíng)，特別是在許多金融機(jī)構(gòu)法人治理不夠完善、擴(kuò)張沖動(dòng)較為強(qiáng)烈、風(fēng)險(xiǎn)管控水平還不高的情況下，過早過快推行綜合經(jīng)營(yíng)，很可能帶來(lái)新一輪追求“大而全、小而全”的無(wú)序金融擴(kuò)張，甚至可能出現(xiàn)“太大、太復(fù)雜而不能倒”的問題。在當(dāng)前階段，我國(guó)金融機(jī)構(gòu)還是應(yīng)當(dāng)立足于主業(yè)，精耕細(xì)作，在市場(chǎng)細(xì)分和差異化經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上，培育自己的核心競(jìng)爭(zhēng)力。在此基礎(chǔ)上，穩(wěn)步開展綜合化、多元化經(jīng)營(yíng)，并遵循圍繞核心主業(yè)和發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)的原則，實(shí)現(xiàn)平衡、協(xié)調(diào)、穩(wěn)健發(fā)展。■王兆星 作者系中國(guó)銀監(jiān)會(huì)副主席