□楊旭毅

　　目前，我國民航業(yè)已進入高速發(fā)展階段。截至2014年，民航機隊規(guī)模已近4000架，運輸航空公司有51家，運輸機場有202個，通航企業(yè)達239家。與之相對應(yīng)的是民航安全運行環(huán)境進一步復(fù)雜，安全運行風(fēng)險進一步增大，以及行業(yè)政府安全監(jiān)管力量不足的問題進一步凸顯。

　　在安全監(jiān)管和行業(yè)發(fā)展有可能脫節(jié)的情況下，民航局明確提出了轉(zhuǎn)變安全監(jiān)管思維及方法、提高安全監(jiān)管效能的新要求，以此來確保民航持續(xù)安全。而如何有效落實上述新要求，是每名安全監(jiān)管人員亟須研究和解決的課題。筆者認(rèn)為，要落實這一要求，可以著重從以下四個方面進行思考和探索：

　　一是對行業(yè)政府安全監(jiān)管職責(zé)的具體內(nèi)容進行重新定位。要轉(zhuǎn)變監(jiān)管思維和方式，首先應(yīng)解決行業(yè)政府在履行新《安全生產(chǎn)法》提出的“政府監(jiān)管”職責(zé)時到底應(yīng)該監(jiān)管什么的問題。多年來，民航行業(yè)政府安全監(jiān)管一直按照對企業(yè)每個具體環(huán)節(jié)的運行情況進行現(xiàn)場監(jiān)督檢查，從中發(fā)現(xiàn)企業(yè)運行中存在的問題，提出整改要求，并對其整改情況進行督察的思路來開展政府安全監(jiān)管工作。對照新《安全生產(chǎn)法》提出的生產(chǎn)經(jīng)營單位、企業(yè)安全管理機構(gòu)以及安全生產(chǎn)管理人員的職責(zé)要求，不難發(fā)現(xiàn)行業(yè)政府的這一安全監(jiān)管思路，已經(jīng)混淆了政府監(jiān)管和企業(yè)主體責(zé)任，行業(yè)政府扮演的是企業(yè)安全管理機構(gòu)的角色，而行業(yè)政府安全監(jiān)管人員也基本上成為了企業(yè)的安全生產(chǎn)管理人員。如果不改變這一固有的角色定位，落實提高行業(yè)政府安全監(jiān)管效能的要求將無從談起。作為行業(yè)政府，不應(yīng)該側(cè)重于替企業(yè)安全管理機構(gòu)和安全生產(chǎn)管理人員去履行新《安全生產(chǎn)法》要求的“檢查本單位的安全生產(chǎn)情況，及時排查生產(chǎn)安全事故隱患，提出改進安全生產(chǎn)管理的建議，督促落實本單位安全生產(chǎn)整改措施”等職責(zé)，而是應(yīng)該履行安全管理體系理論中所提到的外部審計職責(zé)，從獨立的角度來評估企業(yè)的安全生產(chǎn)管理人員履行相關(guān)職責(zé)的有效性，即負責(zé)檢查企業(yè)的安全生產(chǎn)管理人員在履行上述職責(zé)方面做得怎么樣，而不是發(fā)現(xiàn)企業(yè)運行中存在多少具體問題。作為行業(yè)政府，是應(yīng)該對企業(yè)運行情況進行現(xiàn)場檢查。但其主要目的不是幫助企業(yè)發(fā)現(xiàn)問題，而是以此來驗證企業(yè)履行職責(zé)的有效性。

　　二是重視數(shù)據(jù)的收集及分析。提高監(jiān)管工作效能，最佳途徑就是有針對性地開展重點監(jiān)管。達到這一目的的核心是確定監(jiān)管的重點。實現(xiàn)這一目標(biāo)的基礎(chǔ)是作為行業(yè)政府必須全面掌握行業(yè)的運行數(shù)據(jù)，如同安全管理體系理論中所提到的“為了管理安全，各組織需要獲取與危險相關(guān)的安全數(shù)據(jù)，從而使管理人員對其面對的事物的運行情況能夠進行測量和評估”。這里所說的“數(shù)據(jù)”是“大數(shù)據(jù)”的概念，主要包括兩個方面的內(nèi)容：一是行業(yè)政府通過日常檢查、不安全事件調(diào)查等掌握的企業(yè)運行數(shù)據(jù)；二是企業(yè)通過自我監(jiān)管獲得的數(shù)據(jù)，包括其內(nèi)部各級檢查數(shù)據(jù)以及第三方檢查數(shù)據(jù)，而后者是目前在行業(yè)政府監(jiān)管數(shù)據(jù)庫中缺少的重要一部分。如果行業(yè)政府在進行監(jiān)管重點的分析評估和確定過程中缺失這一數(shù)據(jù)的支撐，那么他們所確定的重點必然存在局限性。以機場機坪運行監(jiān)管為例，某機場2014年11月通過內(nèi)部檢查發(fā)現(xiàn)的機坪違章、安全隱患達122起，這樣龐大的數(shù)據(jù)如果僅依靠行業(yè)政府自身的監(jiān)管是無法得到的。而一旦缺少這些數(shù)據(jù)，監(jiān)管重點將無從談起，提高監(jiān)管工作效能也必然成為一句空話。

　　三是構(gòu)建信息共享平臺。正如前面所說的，數(shù)據(jù)收集是確定監(jiān)管重點、提高監(jiān)管效能的重要基礎(chǔ)，那么如何獲得這些數(shù)據(jù)？這就需要構(gòu)建信息共享平臺。所謂的信息共享平臺，必須包括兩個方面：一是行業(yè)政府與其監(jiān)管的企業(yè)間的雙向信息平臺。通過不安全事件等通報，企業(yè)獲得行業(yè)政府掌握信息的渠道較為暢通，但行業(yè)政府獲得企業(yè)運行信息的渠道目前更多依靠行政監(jiān)察，如果僅依靠這些有限數(shù)據(jù)，提高監(jiān)管效能無從談起。如果要獲得大量數(shù)據(jù)，行業(yè)政府必須投入大量人力和精力，而這正是目前行業(yè)政府安全監(jiān)管面臨的困難。如果行業(yè)政府獲取企業(yè)運行信息的渠道能夠被拓寬，將企業(yè)內(nèi)部日常檢查及第三方檢查的數(shù)據(jù)納入行業(yè)政府監(jiān)管數(shù)據(jù)庫中，那么行業(yè)政府就能夠及時掌握企業(yè)的運行情況并進行有效的重點監(jiān)管。二是行業(yè)政府之間的信息平臺。目前民航行業(yè)安全監(jiān)管體系的結(jié)構(gòu)是民航局下設(shè)7個地區(qū)管理局，每個地區(qū)管理局下面又有若干個監(jiān)管局。除了典型不安全事件等通過民航局通報能夠使所有監(jiān)管單位共享外，各地區(qū)管理局之間、地區(qū)管理局下設(shè)的各監(jiān)管局之間信息互通率較低，這就難以做到相互借鑒、未雨綢繆以及引以為戒，從而難以使安全監(jiān)管關(guān)口有效前移。因此，必須打通所有監(jiān)管部門間的信息溝通渠道，確保信息共享。要實現(xiàn)這一目的，需要民航局建立構(gòu)建地區(qū)間的信息共享平臺，地區(qū)管理局構(gòu)建監(jiān)管局間的信息共享平臺，使信息有效地流通。

　　四是轉(zhuǎn)變現(xiàn)有監(jiān)管模式，將目前側(cè)重于發(fā)現(xiàn)企業(yè)運行中具體問題的保姆式的全面監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)橐泽w系運行情況監(jiān)管為主，抽查驗證為輔的監(jiān)管模式。新《安全生產(chǎn)法》明確要求企業(yè)必須制定各項內(nèi)部監(jiān)管制度并加落實。作為行業(yè)政府，監(jiān)管方式應(yīng)該圍繞如何有效督促企業(yè)落實這一要求開展，而不是替企業(yè)去發(fā)現(xiàn)自身運行中存在的具體問題。因此，應(yīng)該更加注重從下幾個方面對企業(yè)落實相關(guān)要求的情況進行檢查：一是檢查企業(yè)是否制定了內(nèi)部監(jiān)管制度，二是檢查上述制度是否得到了有效落實，三是檢查企業(yè)內(nèi)部及第三方監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)了問題是否得到了有效整改，四是檢查企業(yè)是否定期根據(jù)自身運行情況進行安全管理重點的修訂和監(jiān)管。在此基礎(chǔ)上，行業(yè)政府部門可以通過對重點問題的現(xiàn)場抽查，來驗證企業(yè)上述工作開展的有效性，并通過在抽查中發(fā)現(xiàn)問題反查企業(yè)自查機制的有效性，從而督促企業(yè)完善安全監(jiān)管體系。

　　民航業(yè)的高速發(fā)展必須以持續(xù)安全為基石，而實現(xiàn)民航持續(xù)安全，必須切實落實轉(zhuǎn)變安全監(jiān)管思維和方式、持續(xù)提高監(jiān)管效能這一民航新要求，并將其固化為民航行業(yè)政府安全監(jiān)管的新常態(tài)。

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