編者按 當(dāng)前，我國(guó)已進(jìn)入發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期。今后二三十年，城鎮(zhèn)化將繼續(xù)是帶動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、促進(jìn)創(chuàng)業(yè)就業(yè)、改善民生和公共服務(wù)的戰(zhàn)略選擇和重要?jiǎng)恿?。在?jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，我國(guó)的城鎮(zhèn)化道路將秉持怎樣的發(fā)展理念，呈現(xiàn)出一幅怎樣的發(fā)展圖景？國(guó)家發(fā)改委副秘書(shū)長(zhǎng)王一鳴對(duì)此進(jìn)行了深入闡述。

　　推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，是全面建成小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的必由之路。當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展已進(jìn)入提升發(fā)展質(zhì)量的新階段，既面臨巨大機(jī)遇，也面臨諸多挑戰(zhàn)。

　　走新型城鎮(zhèn)化道路是必然選擇

　　改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了幾個(gè)發(fā)展階段，總體上保持了快速發(fā)展態(tài)勢(shì)，城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步提高。上世紀(jì)80年代初期，以農(nóng)村改革為主動(dòng)力，城鎮(zhèn)化開(kāi)始恢復(fù)發(fā)展，1978年至1984年城鎮(zhèn)化率從17.92%上升到23.01%，平均每年提高0.85個(gè)百分點(diǎn)。上世紀(jì)80年代中后期至90年代初期，以城市改革為主動(dòng)力，城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)發(fā)展，1984年至1992年城鎮(zhèn)化率由23.01%提升到27.46%，年均提高0.56個(gè)百分點(diǎn)。上世紀(jì)90年代初期至本世紀(jì)初期，以市場(chǎng)化改革為主動(dòng)力，城鎮(zhèn)化步入快速發(fā)展階段，1992年至2003年城鎮(zhèn)化率從27.46%提高到40.35%，年均提高1.19個(gè)百分點(diǎn)。本世紀(jì)以來(lái)，以實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略為主動(dòng)力，城鎮(zhèn)化進(jìn)入加速發(fā)展，2003年至2013年城鎮(zhèn)化率由40.35%提高到53.73%，年均提高1.34個(gè)百分點(diǎn)。

　　總體上看，過(guò)去30多年，我國(guó)城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)以數(shù)量規(guī)模擴(kuò)張為主的基本特征，這種城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，也帶來(lái)了諸多問(wèn)題和挑戰(zhàn)，突出表現(xiàn)在以下幾方面。

　　第一，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會(huì)，市民化進(jìn)程嚴(yán)重滯后。被納入城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)的2.6億農(nóng)民工及其家屬，未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面，平等享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)，處于“半市民化”狀態(tài)。城鎮(zhèn)內(nèi)部出現(xiàn)的新二元結(jié)構(gòu)，制約了城鎮(zhèn)化對(duì)擴(kuò)大內(nèi)需和結(jié)構(gòu)升級(jí)的推動(dòng)作用，也帶來(lái)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和隱患。

　　第二，大量占用土地，與資源環(huán)境的矛盾日趨突出。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，占用大量土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)，城鎮(zhèn)用地規(guī)模擴(kuò)張過(guò)快導(dǎo)致耕地減少過(guò)多，城鎮(zhèn)空間擴(kuò)張快于城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)，加劇了城鎮(zhèn)化與土地資源緊缺矛盾。一些城市出現(xiàn)嚴(yán)重的環(huán)境污染問(wèn)題，生態(tài)環(huán)境壓力不斷增大。

　　第三，城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理，“大城市病”開(kāi)始顯現(xiàn)。東部一些城市人口資源矛盾加劇，中西部城鎮(zhèn)化潛力尚未得到充分發(fā)揮。優(yōu)質(zhì)資源過(guò)度向特大城市和大城市配置，導(dǎo)致人口過(guò)度集聚，出現(xiàn)交通擁堵、房?jī)r(jià)高企等“大城市病”，而中小城市和小城鎮(zhèn)卻因缺乏資金、技術(shù)和人才等生產(chǎn)要素，產(chǎn)業(yè)和人口集聚能力受到限制，難以得到充分發(fā)展。

　　第四，城鎮(zhèn)建設(shè)貪大求洋，缺乏文化傳承和地域特色。城鎮(zhèn)建設(shè)千篇一律，不考慮文化傳承和地域特色，出現(xiàn)了“千城一面”的現(xiàn)象。

　　總之，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展環(huán)境和條件的變化，過(guò)去一個(gè)時(shí)期以數(shù)量規(guī)模擴(kuò)張為主要特征的城鎮(zhèn)化道路越來(lái)越難以持續(xù)，加快向以人的城鎮(zhèn)化為核心、以質(zhì)量提升為主要特征的新型城鎮(zhèn)化道路轉(zhuǎn)型勢(shì)在必行。

　　我國(guó)城鎮(zhèn)化面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

　　當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化正處在新的歷史方位。一方面，城鎮(zhèn)化仍處于較快發(fā)展階段。據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，城市化率在30%至70%區(qū)間處于快速發(fā)展階段，2013年我國(guó)城鎮(zhèn)化率為53.73%，仍在快速發(fā)展區(qū)間。另一方面，主要依靠廉價(jià)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、大量消耗土地資源、城市建設(shè)規(guī)模擴(kuò)張等傳統(tǒng)方式推動(dòng)城鎮(zhèn)化已難以為繼。這些都迫切要求我們走新型城鎮(zhèn)化道路。

　　在我們這樣一個(gè)擁有13億人口的發(fā)展中大國(guó)，走新型城鎮(zhèn)化道路，在人類(lèi)發(fā)展史上沒(méi)有先例。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，既面臨重大機(jī)遇，也面臨諸多挑戰(zhàn)。從機(jī)遇看，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力大幅提升，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整積極推進(jìn)，有利于城鎮(zhèn)化從外延擴(kuò)張轉(zhuǎn)向品質(zhì)提升；基本公共服務(wù)制度不斷健全，實(shí)現(xiàn)常住人口全覆蓋，有利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化；大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全過(guò)程，有利于城鎮(zhèn)綠色低碳循環(huán)發(fā)展；城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模擴(kuò)大，交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)不斷完善，有利于城鎮(zhèn)化優(yōu)化布局；全面深化改革，特別是近些年統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點(diǎn)，有利于破除城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制障礙。

　　從挑戰(zhàn)看，一是解決進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口真正享受城市居民各項(xiàng)保障，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，需要支付巨大的成本并建立成本分?jǐn)倷C(jī)制；二是優(yōu)化城鎮(zhèn)布局和城市規(guī)模結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)中西部城市特別是中小城鎮(zhèn)對(duì)人口的吸引力，需要矯正城鎮(zhèn)資源配置方式，對(duì)深化城鎮(zhèn)管理體制改革提出了更高要求；三是加強(qiáng)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)，促進(jìn)城鎮(zhèn)綠色低碳循環(huán)發(fā)展，仍面臨諸多制約和障礙；四是在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中延續(xù)城市文脈，傳承城市歷史，要求大幅度提升城鎮(zhèn)建設(shè)和管理水平。

　　新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵和戰(zhàn)略取向

　　走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，核心是以人為本，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，需要明確內(nèi)涵和戰(zhàn)略取向。

　　第一，新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化。以人為核心的城鎮(zhèn)化是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵，主要任務(wù)是解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)問(wèn)題，提高農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)的素質(zhì)和能力。把符合落戶(hù)條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，要?jiǎng)?chuàng)造居民穩(wěn)定就業(yè)的條件，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，有序推進(jìn)戶(hù)籍制度改革，真正讓農(nóng)民進(jìn)得來(lái)、留得住，有認(rèn)同感和歸屬感，從而真正實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化。

　　第二，新型城鎮(zhèn)化要堅(jiān)持生態(tài)文明。綠色低碳循環(huán)發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化的基本特征。要堅(jiān)守耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量紅線，嚴(yán)控增量，盤(pán)活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升效率，切實(shí)提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化程度。積極發(fā)展綠色低碳產(chǎn)業(yè)，提高能源利用效率。劃定生態(tài)紅線，保護(hù)綠色空間，形成生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的合理結(jié)構(gòu)。

　　第三，新型城鎮(zhèn)化要優(yōu)化布局。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，既要優(yōu)化宏觀布局，也要加強(qiáng)城市內(nèi)部空間治理。要根據(jù)資源環(huán)境承載能力構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化宏觀布局，把城市群作為主體形態(tài)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展。

　　第四，新型城鎮(zhèn)化要傳承文化。歷史文脈，是城鎮(zhèn)生命力所在。要根據(jù)城鎮(zhèn)發(fā)展的人文歷史和資源稟賦，保留和利用不同歷史文化積淀、民族風(fēng)情特色，打造各具文化魅力的個(gè)性化城市。

　　第五，新型城鎮(zhèn)化要?jiǎng)?chuàng)新體制機(jī)制。發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，提高資源配置效率。更好發(fā)揮政府作用，加強(qiáng)城鎮(zhèn)化宏觀管理，發(fā)揮政府在編制發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù)等方面作用。深化城鎮(zhèn)管理體制改革，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，逐步釋放中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展活力，增強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的功能。（本文來(lái)源：經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào) 作者：國(guó)家發(fā)改委副秘書(shū)長(zhǎng) 王一鳴）