編者按 當(dāng)前，我國已進入發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期。今后二三十年，城鎮(zhèn)化將繼續(xù)是帶動我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、促進創(chuàng)業(yè)就業(yè)、改善民生和公共服務(wù)的戰(zhàn)略選擇和重要動力。在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下，我國的城鎮(zhèn)化道路將秉持怎樣的發(fā)展理念，呈現(xiàn)出一幅怎樣的發(fā)展圖景？國家發(fā)改委副秘書長王一鳴對此進行了深入闡述。

　　推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，是全面建成小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化的必由之路。當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展已進入提升發(fā)展質(zhì)量的新階段，既面臨巨大機遇，也面臨諸多挑戰(zhàn)。

　　走新型城鎮(zhèn)化道路是必然選擇

　　改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了幾個發(fā)展階段，總體上保持了快速發(fā)展態(tài)勢，城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步提高。上世紀80年代初期，以農(nóng)村改革為主動力，城鎮(zhèn)化開始恢復(fù)發(fā)展，1978年至1984年城鎮(zhèn)化率從17.92%上升到23.01%，平均每年提高0.85個百分點。上世紀80年代中后期至90年代初期，以城市改革為主動力，城鎮(zhèn)化實現(xiàn)平穩(wěn)發(fā)展，1984年至1992年城鎮(zhèn)化率由23.01%提升到27.46%，年均提高0.56個百分點。上世紀90年代初期至本世紀初期，以市場化改革為主動力，城鎮(zhèn)化步入快速發(fā)展階段，1992年至2003年城鎮(zhèn)化率從27.46%提高到40.35%，年均提高1.19個百分點。本世紀以來，以實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略為主動力，城鎮(zhèn)化進入加速發(fā)展，2003年至2013年城鎮(zhèn)化率由40.35%提高到53.73%，年均提高1.34個百分點。

　　總體上看，過去30多年，我國城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)以數(shù)量規(guī)模擴張為主的基本特征，這種城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，也帶來了諸多問題和挑戰(zhàn)，突出表現(xiàn)在以下幾方面。

　　第一，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會，市民化進程嚴重滯后。被納入城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計的2.6億農(nóng)民工及其家屬，未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面，平等享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)，處于“半市民化”狀態(tài)。城鎮(zhèn)內(nèi)部出現(xiàn)的新二元結(jié)構(gòu)，制約了城鎮(zhèn)化對擴大內(nèi)需和結(jié)構(gòu)升級的推動作用，也帶來社會風(fēng)險和隱患。

　　第二，大量占用土地，與資源環(huán)境的矛盾日趨突出。城鎮(zhèn)化進程中，占用大量土地進行開發(fā)建設(shè)，城鎮(zhèn)用地規(guī)模擴張過快導(dǎo)致耕地減少過多，城鎮(zhèn)空間擴張快于城鎮(zhèn)人口增長，加劇了城鎮(zhèn)化與土地資源緊缺矛盾。一些城市出現(xiàn)嚴重的環(huán)境污染問題，生態(tài)環(huán)境壓力不斷增大。

　　第三，城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理，“大城市病”開始顯現(xiàn)。東部一些城市人口資源矛盾加劇，中西部城鎮(zhèn)化潛力尚未得到充分發(fā)揮。優(yōu)質(zhì)資源過度向特大城市和大城市配置，導(dǎo)致人口過度集聚，出現(xiàn)交通擁堵、房價高企等“大城市病”，而中小城市和小城鎮(zhèn)卻因缺乏資金、技術(shù)和人才等生產(chǎn)要素，產(chǎn)業(yè)和人口集聚能力受到限制，難以得到充分發(fā)展。

　　第四，城鎮(zhèn)建設(shè)貪大求洋，缺乏文化傳承和地域特色。城鎮(zhèn)建設(shè)千篇一律，不考慮文化傳承和地域特色，出現(xiàn)了“千城一面”的現(xiàn)象。

　　總之，隨著我國城鎮(zhèn)化發(fā)展環(huán)境和條件的變化，過去一個時期以數(shù)量規(guī)模擴張為主要特征的城鎮(zhèn)化道路越來越難以持續(xù)，加快向以人的城鎮(zhèn)化為核心、以質(zhì)量提升為主要特征的新型城鎮(zhèn)化道路轉(zhuǎn)型勢在必行。

　　我國城鎮(zhèn)化面臨的機遇與挑戰(zhàn)

　　當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化正處在新的歷史方位。一方面，城鎮(zhèn)化仍處于較快發(fā)展階段。據(jù)國際經(jīng)驗，城市化率在30%至70%區(qū)間處于快速發(fā)展階段，2013年我國城鎮(zhèn)化率為53.73%，仍在快速發(fā)展區(qū)間。另一方面，主要依靠廉價農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移、大量消耗土地資源、城市建設(shè)規(guī)模擴張等傳統(tǒng)方式推動城鎮(zhèn)化已難以為繼。這些都迫切要求我們走新型城鎮(zhèn)化道路。

　　在我們這樣一個擁有13億人口的發(fā)展中大國，走新型城鎮(zhèn)化道路，在人類發(fā)展史上沒有先例。推進新型城鎮(zhèn)化，既面臨重大機遇，也面臨諸多挑戰(zhàn)。從機遇看，我國經(jīng)濟發(fā)展水平和綜合經(jīng)濟實力大幅提升，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整積極推進，有利于城鎮(zhèn)化從外延擴張轉(zhuǎn)向品質(zhì)提升；基本公共服務(wù)制度不斷健全，實現(xiàn)常住人口全覆蓋，有利于推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化；大力推進生態(tài)文明建設(shè)，融入經(jīng)濟社會發(fā)展全過程，有利于城鎮(zhèn)綠色低碳循環(huán)發(fā)展；城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模擴大，交通運輸網(wǎng)絡(luò)不斷完善，有利于城鎮(zhèn)化優(yōu)化布局；全面深化改革，特別是近些年統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點，有利于破除城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制障礙。

　　從挑戰(zhàn)看，一是解決進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口真正享受城市居民各項保障，實現(xiàn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，需要支付巨大的成本并建立成本分攤機制；二是優(yōu)化城鎮(zhèn)布局和城市規(guī)模結(jié)構(gòu)，增強中西部城市特別是中小城鎮(zhèn)對人口的吸引力，需要矯正城鎮(zhèn)資源配置方式，對深化城鎮(zhèn)管理體制改革提出了更高要求；三是加強資源節(jié)約和環(huán)境保護，促進城鎮(zhèn)綠色低碳循環(huán)發(fā)展，仍面臨諸多制約和障礙；四是在推進城鎮(zhèn)化進程中延續(xù)城市文脈，傳承城市歷史，要求大幅度提升城鎮(zhèn)建設(shè)和管理水平。

　　新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵和戰(zhàn)略取向

　　走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，核心是以人為本，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，需要明確內(nèi)涵和戰(zhàn)略取向。

　　第一，新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化。以人為核心的城鎮(zhèn)化是推進新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵，主要任務(wù)是解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問題，提高農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)的素質(zhì)和能力。把符合落戶條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，要創(chuàng)造居民穩(wěn)定就業(yè)的條件，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，有序推進戶籍制度改革，真正讓農(nóng)民進得來、留得住，有認同感和歸屬感，從而真正實現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化。

　　第二，新型城鎮(zhèn)化要堅持生態(tài)文明。綠色低碳循環(huán)發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化的基本特征。要堅守耕地數(shù)量和質(zhì)量紅線，嚴控增量，盤活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升效率，切實提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化程度。積極發(fā)展綠色低碳產(chǎn)業(yè)，提高能源利用效率。劃定生態(tài)紅線，保護綠色空間，形成生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的合理結(jié)構(gòu)。

　　第三，新型城鎮(zhèn)化要優(yōu)化布局。推進新型城鎮(zhèn)化，既要優(yōu)化宏觀布局，也要加強城市內(nèi)部空間治理。要根據(jù)資源環(huán)境承載能力構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化宏觀布局，把城市群作為主體形態(tài)，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補、協(xié)同發(fā)展。

　　第四，新型城鎮(zhèn)化要傳承文化。歷史文脈，是城鎮(zhèn)生命力所在。要根據(jù)城鎮(zhèn)發(fā)展的人文歷史和資源稟賦，保留和利用不同歷史文化積淀、民族風(fēng)情特色，打造各具文化魅力的個性化城市。

　　第五，新型城鎮(zhèn)化要創(chuàng)新體制機制。發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，提高資源配置效率。更好發(fā)揮政府作用，加強城鎮(zhèn)化宏觀管理，發(fā)揮政府在編制發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù)等方面作用。深化城鎮(zhèn)管理體制改革，推進政府職能轉(zhuǎn)變，逐步釋放中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展活力，增強中小城市和小城鎮(zhèn)吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的功能。