我國現(xiàn)行的政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度依據(jù)主要是政府行政性規(guī)章，不僅沒有相關(guān)基本法律的指引，而且缺失成系統(tǒng)的專門行政性法規(guī)。所以客觀上降低了財政轉(zhuǎn)移支付制度決策和運(yùn)作的民主性和規(guī)范性。由此也導(dǎo)致了如自由裁量的幅度過大、標(biāo)準(zhǔn)不固定、手續(xù)不完備、缺乏公開性和透明度、腐敗等諸多問題。值得欣喜的是，2015年1月1日開始實(shí)施的新預(yù)算法，為我國財政轉(zhuǎn)移支付制度的法治化建設(shè)提供了一套科學(xué)合理的框架體系。

　　轉(zhuǎn)移支付制度法治體系已經(jīng)形成

　　新預(yù)算法高度重視財政轉(zhuǎn)移支付制度的建設(shè)，在總共11章中有7章涉及轉(zhuǎn)移支付問題，在總共101條款中有11條涉及轉(zhuǎn)移支付問題。可以說轉(zhuǎn)移支付制度的法治體系已經(jīng)在制度思路、審查監(jiān)督、責(zé)任追究方面初步實(shí)現(xiàn)有法可依。

　　在制度思路方面，新預(yù)算法第16條規(guī)定：轉(zhuǎn)移支付制度的原則為“規(guī)范、公平、公開”，轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)是“推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化”，轉(zhuǎn)移支付的覆蓋范圍包括：“中央對地方的轉(zhuǎn)移支付和地方上級政府對下級政府的轉(zhuǎn)移支付”，轉(zhuǎn)移支付工作的重點(diǎn)是“以為均衡地區(qū)間基本財力、由下級政府統(tǒng)籌安排使用的一般性轉(zhuǎn)移支付為主體”，轉(zhuǎn)移支付制度運(yùn)行機(jī)制包括“建立健全專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的定期評估機(jī)制、退出機(jī)制、準(zhǔn)入機(jī)制以及資金配套機(jī)制”。新預(yù)算法第38條規(guī)定：轉(zhuǎn)移支付預(yù)算編制形式包括“一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”；預(yù)算編制方法根據(jù)類型劃分，“一般轉(zhuǎn)移支付預(yù)算按照國務(wù)院規(guī)定的基本標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方法編制，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付按照分地區(qū)、分項(xiàng)目編制”。

　　在審查監(jiān)督制度方面，新預(yù)算法第48條規(guī)定：轉(zhuǎn)移支付審查監(jiān)督制度包括各級人民代表大會負(fù)責(zé)“對下級政府的轉(zhuǎn)移性支出預(yù)算是否規(guī)范、適當(dāng)”等情況進(jìn)行重點(diǎn)審查。新預(yù)算法第71條規(guī)定：有關(guān)“接受增加專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的縣級以上地方各級政府和鄉(xiāng)級政府應(yīng)當(dāng)向本級人民代表大會常務(wù)委員會和鄉(xiāng)人民代表大會報告有關(guān)情況”；新預(yù)算法第79條規(guī)定：縣級以上各級人民代表大會常務(wù)委員會和鄉(xiāng)級人民代表大會負(fù)責(zé)對本級“財政轉(zhuǎn)移支付安排執(zhí)行情況”進(jìn)行重點(diǎn)審查。

　　在相關(guān)責(zé)任追究制度方面，新預(yù)算法第93條規(guī)定：對于“擅自改變上級政府專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金用途的”行為，在“責(zé)令改正”的同時需對“負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予降級、撤職、開除的處分”。

　　執(zhí)行中需要細(xì)化的幾個方面

　　新預(yù)算法對我國財政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行了清晰而科學(xué)的界定，這為轉(zhuǎn)移支付制度的建設(shè)奠定了良好的法律基礎(chǔ)。當(dāng)然轉(zhuǎn)移支付制度的具體實(shí)施，還需要在新預(yù)算法實(shí)施條例中進(jìn)行細(xì)化，在實(shí)踐中不斷進(jìn)行制度完善。

　　法定規(guī)模：比照中央留有彈性

　　針對我國一般性轉(zhuǎn)移支付比重過小且不穩(wěn)定的問題，可以通過賦予一般性轉(zhuǎn)移支付法定的資金額度的政策予以解決，用于彌補(bǔ)財政失衡的缺口，保障最低標(biāo)準(zhǔn)的地方公共服務(wù)均等化的客觀要求。

　　為了有利于規(guī)范上級政府的行為和明確下級政府的預(yù)期，應(yīng)當(dāng)通過新預(yù)算法實(shí)施條例或其他相關(guān)法律，明確劃定各級政府的轉(zhuǎn)移支付總規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，尤其是一般轉(zhuǎn)移支付規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)我國轉(zhuǎn)移支付規(guī)模與財政收入的占比值，基于2013年為79.83%、2014年為80.57%的實(shí)際現(xiàn)狀，建議確定中央財政的轉(zhuǎn)移支付總規(guī)模法定比例不得低于中央財政收入的80%。剔除稅收返還因素，根據(jù)2013年中央財政一般轉(zhuǎn)移支付占比為56.69%的現(xiàn)狀，建議確定一般性轉(zhuǎn)移支付總額不得低于轉(zhuǎn)移支付總規(guī)模的70%；地方上級政府的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模界定，在比照中央財政法定轉(zhuǎn)移支付規(guī)?；A(chǔ)上可以有一定的彈性區(qū)間，具體占比的確定由省級政府制定。

　　執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn):可考慮收入法與支出法結(jié)合

　　財政轉(zhuǎn)移支付執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)是體現(xiàn)制度公平與規(guī)范的重要指標(biāo)，具體包括：一般轉(zhuǎn)移支付的基本標(biāo)準(zhǔn)、特殊標(biāo)準(zhǔn)以及計(jì)算方法等，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目性質(zhì)、測算依據(jù)等。新預(yù)算法第29條已經(jīng)規(guī)定其“具體管理辦法授權(quán)國務(wù)院制定并報全國人大常委會備案”。

　　關(guān)于一般轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)確定，可以將發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)與我國的國情相結(jié)合，制定出科學(xué)規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付計(jì)算方法與標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)中國的實(shí)際情況，可考慮將收入法與支出法結(jié)合起來。在均等化轉(zhuǎn)移支付還難以全面引入支出因素法的條件下，可以先將基本行政經(jīng)費(fèi)、基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)和公共衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)作為基本要素引入均等化轉(zhuǎn)移支付公式，以保證地方政府對基本公共服務(wù)的有效供給。同時，應(yīng)盡可能選取地方政府無法直接控制的客觀變量，盡量減少對地方政府行為的影響以及與中央政府的“討價還價”行為。有關(guān)省級以下的上級政府的一般性轉(zhuǎn)移支付的基本標(biāo)準(zhǔn)，其具體辦法可授權(quán)省級政府制定并報省級人大常委會備案。

　　關(guān)于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)確定，建議實(shí)行目標(biāo)控制原則，即在國家宏觀社會經(jīng)濟(jì)政策指導(dǎo)下，中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付由中央各相關(guān)部門確定特定項(xiàng)目計(jì)劃，地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付由上級政府確定特定項(xiàng)目計(jì)劃。該特定項(xiàng)目計(jì)劃的確定不僅必須符合國家社會經(jīng)濟(jì)政策導(dǎo)向，而且需要進(jìn)行項(xiàng)目績效評估，在此基礎(chǔ)建立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的進(jìn)入與退出機(jī)制。

　　地方體系的建立：應(yīng)明確省級政府彌補(bǔ)省以下縱向和橫向財政失衡的職責(zé)

　　在明確劃分各級政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度，特別要建立目標(biāo)明確、責(zé)任清晰的省以下一般性轉(zhuǎn)移支付制度。應(yīng)明確省級政府彌補(bǔ)省以下縱向和橫向財政失衡的職責(zé)，各省應(yīng)參照中央對省一般性轉(zhuǎn)移支付辦法，凸顯各省級以下上級政府的不同情況，建立具有鮮明特色的地方轉(zhuǎn)移支付制度。當(dāng)然省級以下一般性轉(zhuǎn)移支付的分配方法、分配依據(jù)、分配結(jié)果及實(shí)施效果等都要接受中央政府監(jiān)督，同時應(yīng)公開相關(guān)信息接受社會監(jiān)督。

　　制度透明度：越細(xì)越好

　　提高轉(zhuǎn)移支付制度以及制度執(zhí)行的透明度，不僅有利于提高財政轉(zhuǎn)移支付制度的有效性，增強(qiáng)地方財政對轉(zhuǎn)移支付資金的可預(yù)期性，而且對于轉(zhuǎn)移支付制度本身的規(guī)范化也有促進(jìn)作用。根據(jù)新預(yù)算法總則中的相關(guān)規(guī)定，必須細(xì)化轉(zhuǎn)移支付制度以及其資金運(yùn)行的公開透明程序，例如應(yīng)通過在公開發(fā)行的出版物、相關(guān)網(wǎng)站上公開轉(zhuǎn)移支付分配方法、分配標(biāo)準(zhǔn)、分配結(jié)果的相關(guān)數(shù)據(jù)和信息，以形成較為有效的社會監(jiān)督，促進(jìn)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算管理的穩(wěn)定和規(guī)范。

　　關(guān)于法律體系建設(shè)的三大構(gòu)想

　　發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)表明，健全的法律制度體系是保障轉(zhuǎn)移支付有法可依、排除人為因素干擾、增強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付透明度的基本前提。在新預(yù)算法有關(guān)財政轉(zhuǎn)移支付法定框架指導(dǎo)下，完善中國轉(zhuǎn)移支付法律制度體系應(yīng)當(dāng)從三個方面入手：第一，制定《財政轉(zhuǎn)移支付法》，要求做到“三明確”，即明確實(shí)施轉(zhuǎn)移支付的形式、方式，明確轉(zhuǎn)移支付制度各層次之間的關(guān)系，明確轉(zhuǎn)移支付實(shí)施的目標(biāo)、資金的分配方法和撥付程序，以及違反時進(jìn)行處罰的標(biāo)準(zhǔn)等。第二，制定《轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督法》，對一般性與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)行多方面、全過程監(jiān)督，構(gòu)建起各級人大、審計(jì)部門、財政內(nèi)部監(jiān)督部門和社會組成的全方位監(jiān)督體系。第三，制定《轉(zhuǎn)移支付管理法》，通過預(yù)算法案的形式，編制專門的一般性轉(zhuǎn)移支付預(yù)決算；通過績效管理思維，對專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)行強(qiáng)制性的績效評估，實(shí)施有效的管理與監(jiān)督，提高轉(zhuǎn)移支付資金使用效益。