年終歲尾，由中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院組織的“分稅制改革20周年與現(xiàn)代財政制度建設(shè)”學(xué)術(shù)研討會在人民大學(xué)舉行。來自財政部科研所、社科院財政財經(jīng)戰(zhàn)略研究院、國家稅務(wù)總局稅收科學(xué)研究所、中央財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)院，以及主辦單位中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院的專家、教授，就分稅制改革20周年來的成就與如何建立現(xiàn)代財政制度進行了研討。

　　人民大學(xué)財政金融學(xué)院呂冰洋教授介紹了學(xué)院的研究成果：《中國分稅制——改革與問題》一書的基本觀點。他們認(rèn)為1994年分稅制具有重要歷史意義，初步建立了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的稅制和財政體制，在推動了長達20年經(jīng)濟的高速增長的同時也出現(xiàn)了一些需要完善的問題，如地方政府職能的扭曲、經(jīng)濟增長方式粗放、社會分配不公等，這些問題無疑與政府特別是地方政府的行為有關(guān)。因此，在歷史的轉(zhuǎn)折點上，進一步完善分稅制是更好發(fā)揮政府作用的制度保障。

　　與會專家一致認(rèn)為，十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。而作為治理體系中重要的一環(huán)，財政的角色也被賦予的前所未有的高度。即“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障?！睂＜覀冋J(rèn)為，當(dāng)今的改革一定要在1994年分稅制改革的前提下進行，這個根基不能丟。因此要好好總結(jié)分稅制20年所走過的路，在這個基礎(chǔ)上開拓思路，創(chuàng)新理論體系，為下一步改革提供智慧源泉。

　　財政部科研所所長劉尚希認(rèn)為，以前的改革更多集中在經(jīng)濟的一面，現(xiàn)在的改革要求不僅僅是經(jīng)濟層面的，而是多維度、多角度的，需要綜合研究。只有拓展研究方式和思維方式，加強基礎(chǔ)理論研究，超越現(xiàn)有的理論，才能給現(xiàn)實改革以指引，而不是倒過來，讓現(xiàn)實推著理論研究走。他說，財政解決的是公共問題，但公共利益的背后其實有個體問題，尋找公共與個體之間的平衡是一個復(fù)雜問題，其中蘊含著理性與非理性、確定性與不確定性、知與不知、知與行等“道”的層面。如果只在“術(shù)”的層面搞點模型，用一些歷史數(shù)據(jù)來做個分析，其作用就非常有限。拿財政集權(quán)與分權(quán)來講，先要搞清楚“地方”這個概念，再界定“分權(quán)”究竟分的是什么權(quán)?！暗胤健敝甘裁?？在我國，中央以下都叫“地方”。在美國的政治架構(gòu)中，州以下才叫做“地方”。在任何一個國家，公共權(quán)力都不是在各級政府之間平均劃分的。在我國，在五級政府之間也不是平均劃分公共權(quán)力，很多權(quán)力只能分到地方為止。這個時候，“地方”是作為一個整體而存在的，實質(zhì)上是一個法律實體，而不是省、市、縣、鄉(xiāng)的數(shù)量之和。憲法規(guī)定立法權(quán)只能在中央與地方之間劃分，民族自治地區(qū)有例外。征稅權(quán)實際上也是中央與地方之間劃分，立法權(quán)基本上在中央，但是地方對于地方稅種，地方人大和地方人民政府有一定的立法權(quán)，即地方的最高一級權(quán)力機關(guān)。地方內(nèi)部即省以下雖有分權(quán)，但省市縣鄉(xiāng)分權(quán)和中央與地方分權(quán)的性質(zhì)不一樣。省以下地方內(nèi)部分權(quán)只是事務(wù)性分權(quán)。從這點看財政，首先是與治理架構(gòu)相聯(lián)系，治理涉及到分權(quán)。在我國，與分權(quán)對應(yīng)的第一層次是兩級分權(quán)，兩級治理，兩級財政，第二層次才是政府級次問題。有不少學(xué)者提出政府扁平化，即五級改三級，但是至今沒有找到強有力的理論支撐。無論從公共管理角度、國際慣例角度，還是從現(xiàn)實角度，都不能站住腳。這些問題要不弄清楚，財政體制的構(gòu)建，事權(quán)、財權(quán)、支出責(zé)任劃分就會陷入無窮盡的爭論之中。所以，從國家治理來觀察，我國是兩級治理，兩級治理框架下才有五級政府，治理級次與政府級次是兩個不同層次的概念，不能混為一談。在兩級治理框架下，對應(yīng)的財政體制也是兩個層面：國家財政體制、地方財政體制。

　　人民大學(xué)教授安體富認(rèn)為，加強兩頭的職能管理至關(guān)重要，即加強中央和縣一級的職能。因為中央沒有高度集權(quán)，我們的宏觀調(diào)控作用將無法發(fā)揮。而縣一級作為政策落地的最終單位也要保證其財力的充足。但現(xiàn)實是縣級財政卻出現(xiàn)了困難?？h級職能的加強讓省級地位作用怎么擺很值得研究。市管縣的出發(fā)點很好，發(fā)揮輻射帶頭作用，但是出現(xiàn)了市挖縣現(xiàn)象。他認(rèn)為，應(yīng)該把集權(quán)與發(fā)揚民主有機結(jié)合在一起。讓他們既要向上看，落實中央意圖，又能向下看，顧及百姓民生。

　　社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院高培勇認(rèn)為，20年前的分稅制改革是圍繞市場經(jīng)濟體制來設(shè)計和實施的。因此總結(jié)分稅制改革成功與否，就看它是不是建立與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的財稅框架，如果建立了就是成功的。其細(xì)枝末節(jié)可以忽略不計。這次提出現(xiàn)代財政制度概念，其背后實際上脫離不開習(xí)主席全面深化改革的思想，即包含了經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)文明、黨建等，是所有領(lǐng)域改革的聯(lián)動。高培勇認(rèn)為，第二大經(jīng)濟體不意味著第二大現(xiàn)代國?，F(xiàn)代化國家要體現(xiàn)綜合素質(zhì)，體現(xiàn)制度設(shè)計。落到財政制度上就得與現(xiàn)代國家一般制度形態(tài)相匹配。因此，現(xiàn)代財政制度的建立，其復(fù)雜性、艱巨性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出我們的想象。我們對財稅改革本身能夠把握，政治體制改革需要財政做什么事，文化體制、社會體制、生態(tài)文明體制包括黨建，需要財政發(fā)揮什么作用都要考慮。財稅是基礎(chǔ)和支柱，說明它和其他領(lǐng)域的改革不是平行關(guān)系而是交叉關(guān)系，財稅體制改革不能單獨進行，必須與其他改革一起實施。

　　在專家們看來，現(xiàn)代財政制度改革的落地不能脫離兩個條件，第一，不能脫離現(xiàn)代國家治理體系，在這個框架下定位現(xiàn)代財政制度框架。第二，不能在以1994年分稅制上重起爐灶。要把現(xiàn)在已有的財政基礎(chǔ)理論研究和現(xiàn)代財政制度對接起來形成比較完整的體系。