適逢2015年預(yù)算編制工作開始，如何把深化預(yù)算管理制度改革的要求貫徹到預(yù)算編制工作中，是陳建國就任云南省財政廳廳長半年多來考慮最多的一件事。在他看來，預(yù)算改革本身是一個不斷發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的過程。自2000年推行部門預(yù)算改革以來，云南省圍繞一些重點、難點問題，通過完善管理制度，規(guī)范管理流程、提高管理績效，初步建立了一套較為完備的部門預(yù)算管理體系。但隨著改革的深入，現(xiàn)行預(yù)算管理制度也暴露出一些與現(xiàn)代國家治理要求不相適應(yīng)的問題，需要按照中央的整體部署，以改革精神破解預(yù)算管理面臨的困難和問題。

　　正視預(yù)算管理存在的問題

　　有著多年主政地方和財稅工作經(jīng)驗的陳建國，對云南省當(dāng)前預(yù)算管理制度存在的問題有著較深的感知。他將這些問題概括為五個“不夠”：

　　一是預(yù)算規(guī)劃前瞻性不夠。缺少安排公共資源的中期規(guī)劃和對多年度總量平衡的謀劃，一些重大政策、重大事項還沒有形成穩(wěn)定的運行機制，一些行業(yè)發(fā)展的宏觀規(guī)劃與預(yù)算不夠銜接，預(yù)算項目零碎，導(dǎo)致財政投入與事業(yè)發(fā)展“兩張皮”，難以集中財力辦大事，資金使用效益較低，影響了財政的可持續(xù)性。

　　二是預(yù)算資金統(tǒng)籌力度不夠。與財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤的重點支出項目量多面廣，2014年僅教育、科技、農(nóng)業(yè)、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社保、計劃生育等掛鉤支出和歷年基數(shù)項目支出就占總支出的54％，雖然在特定階段為促進某些領(lǐng)域發(fā)展起到了積極作用，但也影響了預(yù)算的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能。

　　三是預(yù)算完整性不夠。預(yù)算體系不夠統(tǒng)一完整，一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算的功能定位及相互關(guān)系還不清晰，相互之間缺乏有機銜接，與財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤的重點支出項目多，影響了預(yù)算的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能。

　　四是預(yù)算分配科學(xué)性不夠。預(yù)算約束剛性不足，預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督之間缺少制衡，財政資金“跑冒滴漏”甚至被侵占挪用等問題時有發(fā)生。預(yù)算績效管理結(jié)果運用機制尚未完全建立，仍然存在“重分配、輕管理”的現(xiàn)象，預(yù)算績效管理工作質(zhì)量有待提高。

　　五是預(yù)算公開透明度不夠。預(yù)算公開的基礎(chǔ)工作不夠扎實，個別部門因種種原因未公開預(yù)算信息，項目預(yù)算管理還難以適應(yīng)預(yù)算公開的要求，一些專項支出政策制定、管理辦法、預(yù)算分配的透明度不高。

　　“這些問題相互交織，直接影響了全省預(yù)算分配的規(guī)范性和財政資金使用的有效性，制約了相關(guān)工作的開展?！标惤▏f，深化云南省預(yù)算改革勢在必行。

　　有效破解預(yù)算編制難題

　　“結(jié)合2015年預(yù)算編制工作，我們圍繞‘強化控制、突出績效、公開透明’的主線改革預(yù)算編制，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實現(xiàn)重點突破?！标惤▏榻B了云南省破解預(yù)算編制難題的具體措施，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

　　——以改革完善機制為基礎(chǔ)，從根本上解決預(yù)算編制不科學(xué)的問題。在編制收入預(yù)算方面，認真落實收入預(yù)算由約束性轉(zhuǎn)為預(yù)期性的要求，結(jié)合云南省當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展實際，按照積極財政政策相關(guān)要求，實事求是、留有余地、積極穩(wěn)妥地編制2015年收入預(yù)算。為切實解決部門申報預(yù)算盲目編報數(shù)量、金額，不重質(zhì)量問題，2015年實行預(yù)算總額控制，各部門申報的項目支出預(yù)算，控制在上年項目支出金額的120%范圍內(nèi)。同時，推進公開透明，細化預(yù)算編制。在2015年預(yù)算編審體系中，進一步突出細化預(yù)算和基本支出按經(jīng)濟分類編制要求，為推進預(yù)算公開和提高信息公開質(zhì)量奠定基礎(chǔ)；并將部門“三公”經(jīng)費納入部門預(yù)算編制中細化編報，確?！叭苯?jīng)費數(shù)據(jù)的真實和完整。

　　——以整合專項資金為重點，從源頭上解決資金零星分散問題。目前云南省級專項資金設(shè)置零星分散，基本上每個部門均掌握多項專項資金，其中多數(shù)專項資金實質(zhì)上是重復(fù)的，不僅造成資金分散，而且導(dǎo)致財政資源配置效率不高。按照“集中財力、保障重點，存量優(yōu)化、增量引導(dǎo)，統(tǒng)籌使用、注重績效”的原則，遵循“增一般、減專項、提績效”的思路，通過撤銷一批、壓減一批、歸并一批、調(diào)整一批等措施，使省級2015年專項資金項目數(shù)量比2014年壓縮46%。

　　——以強化統(tǒng)籌能力為手段，增強省級財政調(diào)控能力。通過推進全口徑預(yù)算改革，強化財政統(tǒng)籌力度。在2015年預(yù)算編制中，加大政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌力度。將地方教育附加等政府性基金收支轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算。在安排預(yù)算時，凡符合政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、專項收入和部門自有資金安排的支出項目，優(yōu)先使用各項資金安排。同時，大力盤活存量資金，統(tǒng)籌安排財政預(yù)算。實行預(yù)算安排與部門結(jié)余掛鉤的預(yù)算編制制度。對連年結(jié)轉(zhuǎn)的專項收入和政府性基金進行清理，統(tǒng)籌用于一般公共預(yù)算項目。

　　——以改革財政資源分配機制為核心，提高財政資源配置效率。主要措施包括：一是改革“掛鉤”項目和競爭性項目安排方式。2015年對農(nóng)業(yè)、教育、科技、文化等有法定增長要求的支出，以及省委、省政府確定的涉及基本民生方面的支出增長政策，暫時予以保留；對其他不涉及基本民生的事項，不再“掛鉤”安排，原則上實行零增長。二是優(yōu)化結(jié)構(gòu)，保障重點支出。在剛性支出需求增長較快，財政收支矛盾異常突出的情況下，通過調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，遵循輕重緩急原則，在預(yù)算安排中，對教育、農(nóng)業(yè)、社會保險、醫(yī)療衛(wèi)生等事關(guān)民生的重點支出，以及省委、省政府決定的重點建設(shè)項目和重大公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目予以全力保障。三是完善定額標(biāo)準(zhǔn)，提高預(yù)算分配科學(xué)性。在編制2015年省級部門預(yù)算時，以維持行政事業(yè)單位正常運轉(zhuǎn)為目標(biāo)，充分考慮單位職能、工作量等因素的影響，建立了一套符合省本級預(yù)算管理實際的公用經(jīng)費定額標(biāo)準(zhǔn)體系，切實保障各部門履行職能的正常支出需要。

　　——以強化預(yù)算績效管理為引導(dǎo)，提高財政資金使用效益。按照財政資金要發(fā)揮經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益、政治效益的要求，加強績效管理，壓縮整合專項資金，在全面設(shè)立項目支出預(yù)算績效目標(biāo)的基礎(chǔ)上，圍繞加強預(yù)算項目績效評價工作和完善省級部門履職績效管理，在2015年部門預(yù)算編制中，根據(jù)績效評價結(jié)果報告和項目支出跟蹤評審發(fā)現(xiàn)的問題，對涉及資金使用績效不高和存在問題的項目實行預(yù)算扣減，初步建立了績效運行跟蹤監(jiān)控和預(yù)算評價結(jié)果與預(yù)算安排相結(jié)合的機制。

　　“通過上述改革措施和辦法，著力解決預(yù)算編制中財力分散、項目零散、控制不嚴(yán)、績效不高、利益固化等問題，有效增強省級財政調(diào)控能力?！标惤▏硎?，隨著云南省全面深化財稅體制改革意見和改革省本級預(yù)算編審體系實施方案等4個配套文件的出臺，云南省預(yù)算管理制度改革將取得決定性進展。