從新《預(yù)算法》賦予地方政府適度舉債權(quán)限，到國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》，再到財(cái)政部發(fā)布《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》，地方政府性債務(wù)管理改革邁出了更加堅(jiān)實(shí)的步伐。

　　地方政府性債務(wù)管理改革是新一輪財(cái)稅體制改革的重要組成部分。各項(xiàng)法律規(guī)章制度出臺(tái)的目的在于建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，進(jìn)一步化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造更加有利的環(huán)境。

　　回首望去，過(guò)去的幾年中，在中央的部署推動(dòng)下，各地在強(qiáng)化地方政府性債務(wù)管理方面做出了有益的探索。在新政策的要求下，這些有益的嘗試在改革進(jìn)程中將會(huì)發(fā)揮出更加重要的作用。

　　制度約束“怎么借”“怎么還”

　　各地對(duì)于進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的重要性和緊迫性都有著一定的認(rèn)識(shí)，很多地區(qū)明顯加快了制定管理地方債務(wù)制度的步伐。

　　例如，2013年，安徽省政府印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》，提出加強(qiáng)政府性債務(wù)管理的30條具體措施。隨后，又出臺(tái)了編制政府性債務(wù)收支計(jì)劃、債務(wù)審批管理、政府融資平臺(tái)公司名錄管理和土地儲(chǔ)備融資規(guī)?？刂乒芾淼?個(gè)配套辦法，初步建立了“1+6”的政府性債務(wù)管理制度體系。從安徽的做法不難看出，地方著重考慮到了以完整的制度體系來(lái)加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理。

　　記者梳理發(fā)現(xiàn)，在所有已經(jīng)出臺(tái)的地方制度中，絕大部分都是從控制地方債務(wù)規(guī)模開(kāi)始入手的。例如，吉林省著重建立了政府性債務(wù)計(jì)劃編制和舉債核準(zhǔn)程序兩個(gè)制度。一方面，各級(jí)政府必須根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要編制年度政府性債務(wù)收支計(jì)劃，并報(bào)省財(cái)政廳備案。另一方面，各級(jí)財(cái)政部門(mén)還需結(jié)合年度債務(wù)收支計(jì)劃、項(xiàng)目建議書(shū)和可行性研究報(bào)告，在考慮綜合財(cái)力、融資成本和債務(wù)預(yù)警指標(biāo)等因素后，按照融資額度和融資方式，對(duì)符合條件的部門(mén)和單位發(fā)放融資規(guī)?？刂瓶?。需要舉債的單位在拿到這張融資卡后，才能到相關(guān)融資機(jī)構(gòu)辦理手續(xù)。

　　事實(shí)上，新《預(yù)算法》和國(guó)務(wù)院《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)債務(wù)規(guī)模的控制，主要是要管好“怎么借”。其最主要的意義在于從源頭上控制了地方政府舉債的規(guī)模，同時(shí)財(cái)政部門(mén)監(jiān)督地方舉債的話(huà)語(yǔ)權(quán)也得到了提升，地方政府“盲目舉債、多頭舉債”的亂象必將得到有效的遏制。

　　在地方債務(wù)“怎么還”方面，各地同樣進(jìn)行了積極有效的探索。除了按照“誰(shuí)舉債、誰(shuí)償還”的原則，制定切實(shí)可行的償債計(jì)劃之外，建立償債準(zhǔn)備金制度可謂另外一大亮點(diǎn)。浙江是全國(guó)最早建立政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度的省份。自2005年起，該省建立了償債準(zhǔn)備金制度，以增強(qiáng)地方各級(jí)政府償還政府性債務(wù)的能力，抵御債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。準(zhǔn)備金數(shù)額一般為年初地方政府性債務(wù)余額的3％—8％，有條件的可適當(dāng)提高提取比例。

　　記者也從吉林省財(cái)政廳了解到，下一步，該省將進(jìn)一步完善償債準(zhǔn)備金制度，重點(diǎn)督促已經(jīng)設(shè)立償債準(zhǔn)備金賬戶(hù)但是資金卻未到位的市縣盡快充實(shí)資金。

　　與制度建設(shè)緊密相伴，各地財(cái)政管理部門(mén)紛紛建立起了專(zhuān)門(mén)管理地方債務(wù)的機(jī)構(gòu)。2013年7月，安徽省政府決定，由財(cái)政廳牽頭負(fù)責(zé)全省政府性債務(wù)融資管理，各級(jí)市縣政府也相應(yīng)成立政府性債務(wù)融資管理機(jī)構(gòu)，基本構(gòu)建了全省自上而下、分級(jí)分類(lèi)負(fù)責(zé)的政府性債務(wù)融資管理風(fēng)控體系。

　　考核體系解決“怎么管”

　　在“借”和“還”之間，還有一個(gè)更重要的步驟，那就是“怎么管”。各地的做法大多是通過(guò)建立指標(biāo)考核體系，解決地方債務(wù)“怎么管”的問(wèn)題。

　　在這其中，首先要做好的就是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防控工作。吉林省采取的是實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)各級(jí)政府性債務(wù)動(dòng)態(tài)變化狀況的方法，對(duì)超出債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警區(qū)域的市縣進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示。據(jù)了解，吉林省財(cái)政廳已經(jīng)發(fā)布了2013年全省各市縣政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告，明確除了國(guó)家政策允許的重大民生項(xiàng)目外，高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)原則上不批新增債務(wù)。從這個(gè)意義上講，風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)也是對(duì)債務(wù)規(guī)模的一次有效控制。

　　在吉林省的政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系中，除了債務(wù)率和逾期債務(wù)率兩個(gè)核心指標(biāo)之外，還包括了借新還舊率、新增債務(wù)率和償債率三個(gè)指標(biāo)。這五項(xiàng)指標(biāo)將被按照一定的公式進(jìn)行評(píng)分，加權(quán)計(jì)算出結(jié)果大于80分的市縣不允許再新增債務(wù)。如果債務(wù)率和逾期債務(wù)率分別超過(guò)100%和15%，原則上禁止新增債務(wù)，只允許借新還舊。

　　除了對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)價(jià)之外，對(duì)債務(wù)管理工作的績(jī)效考評(píng)同樣是管好地方債務(wù)的有效手段之一。2006年起，浙江省將地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)中的“負(fù)債率”“債務(wù)率”正式列入全省地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和干部綜合考核評(píng)價(jià)體系，考核結(jié)果作為市縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合評(píng)價(jià)依據(jù)之一。2011年，又作了適當(dāng)調(diào)整，提高了“債務(wù)率”指標(biāo)權(quán)重，加大了考核力度。通過(guò)將地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)列入考核體系，可以在一定程度上糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度評(píng)定政績(jī)的方向，推動(dòng)地方政府性債務(wù)規(guī)范管理，引導(dǎo)地方政府科學(xué)發(fā)展。浙江省的這一舉措使得舉債后“拍拍屁股走人”的做法行不通了。

　　不得不提的是，此前地方政府性債務(wù)產(chǎn)生問(wèn)題較多的是與土地相關(guān)的融資以及融資平臺(tái)債。在這方面，安徽省從2014年起將土地儲(chǔ)備融資納入地方政府性債務(wù)統(tǒng)一管理，并根據(jù)年度土地收儲(chǔ)計(jì)劃，核發(fā)年度融資規(guī)?？刂瓶?，對(duì)土地儲(chǔ)備融資實(shí)行規(guī)?？刂?。同時(shí)，規(guī)定土地儲(chǔ)備融資資金不得用于城市建設(shè)以及其他與土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)無(wú)關(guān)的項(xiàng)目，為規(guī)范土地儲(chǔ)備融資行為加裝了“安全閥”。安徽省還實(shí)行政府融資平臺(tái)公司名錄管理，對(duì)全省政府融資平臺(tái)公司進(jìn)行全面清理整合，規(guī)定市級(jí)不得超過(guò)5家，縣級(jí)不得超過(guò)3家；凡沒(méi)有納入名錄管理的政府融資平臺(tái)公司，一律不得開(kāi)展政府融資業(yè)務(wù)。目前，安徽全省已有380家政府融資平臺(tái)公司納入名錄管理。

　　新《預(yù)算法》與國(guó)務(wù)院《意見(jiàn)》已經(jīng)明令禁止了融資平臺(tái)形式的地方債務(wù)，目前各地正根據(jù)財(cái)政部發(fā)布的《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》，抓緊時(shí)間清理甄別地方融資平臺(tái)債務(wù)，做好銜接工作。

　　堅(jiān)持公益性限定“用在哪”

　　與西方一些發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體政府債務(wù)有很大不同，我國(guó)地方舉債用途大多是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。多年來(lái)地方政府舉借政府性債務(wù)，在促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改善民生等方面發(fā)揮了積極作用。

　　數(shù)據(jù)顯示，2010年以來(lái)，浙江省新舉借的政府性債務(wù)中，用于鐵路、公路、大型水利設(shè)施及軌道交通等市政設(shè)施等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的占58.71%。例如，海寧市新舉借的債務(wù)大量用于市政道路及公路建設(shè)、舊城改造、水利設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，已完成征地拆遷130萬(wàn)平方米，安置房建設(shè)70萬(wàn)平方米，市政道路25公里，綠化建成23萬(wàn)平方米，中心城區(qū)的城市框架基本形成，高等級(jí)公路、城鄉(xiāng)一體化公路體系建設(shè)、城鄉(xiāng)供排水一體化機(jī)制基本完成。債務(wù)資金的投入，對(duì)優(yōu)化城市功能、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚等方面起到了較好的作用。

　　安徽省合肥市為解決重大項(xiàng)目融資問(wèn)題，與國(guó)開(kāi)行創(chuàng)新設(shè)立“資金池”，即通過(guò)財(cái)政收入、土地出讓收入等按一定比例計(jì)提，將各種渠道的零散資金歸集到一個(gè)專(zhuān)戶(hù)（即資金池）。該模式順利解決了環(huán)巢湖流域生態(tài)保護(hù)修復(fù)、新型城鎮(zhèn)化、棚戶(hù)區(qū)改造等重大項(xiàng)目融資問(wèn)題，為合肥市“大湖名城”的建設(shè)助力揚(yáng)帆?；茨鲜信e債則主要用于山南新區(qū)安居工程項(xiàng)目，對(duì)提升山南新區(qū)整體環(huán)境、改善民生等方面發(fā)揮了積極作用。從以上事例可以看出，一些地方政府債務(wù)資金的投入，產(chǎn)生了較好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。新《預(yù)算法》再次明確，地方政府舉借的債務(wù)只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。公益性成為了政府債務(wù)“用在哪”的一個(gè)根本方向。