原標(biāo)題：北京提出“建設(shè)法治中國首善之區(qū)”

　　北京提出“建設(shè)法治中國首善之區(qū)”

　　北京市委全會出臺全面推進(jìn)法治建設(shè)意見；對領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法辦案造成冤假錯案的將追究刑責(zé)

　　昨天，北京市委全會審議通過《中共北京市委關(guān)于貫徹落實黨的十八屆四中全會精神全面推進(jìn)法治建設(shè)的意見》。作為貫徹落實十八屆四中全會精神的“京味兒”意見，北京明確提出將以“建設(shè)法治中國首善之區(qū)”作為法治建設(shè)的總體目標(biāo)。

　　“將努力把北京建設(shè)成為社會秩序、社會治安、社會風(fēng)氣和道德風(fēng)尚最好的城市?！敝泄仓醒胝尉治瘑T、北京市委書記郭金龍在全會上指出。

　　“首善之區(qū)”為法治建設(shè)總體目標(biāo)

　　新京報記者看到，市委此次《意見》的框架結(jié)構(gòu)同中央《決定》的框架基本上一一對應(yīng)，分為三大板塊7個部分。不過，《意見》突出了“京味兒”，比如在法治建設(shè)的總體目標(biāo)上，北京提出“建設(shè)法治中國首善之區(qū)”。

　　郭金龍表示，提出此目標(biāo)主要是考慮北京作為首都，各方面工作具有代表性、指向性。在各項工作中，都必須堅持首善標(biāo)準(zhǔn)。北京將在法治建設(shè)中走在全國前列，發(fā)揮示范作用。

　　北大法學(xué)院副院長王錫鋅認(rèn)為，北京對于國家政策近距離轉(zhuǎn)換落實、探索創(chuàng)新引領(lǐng)的作用令人期待。

　　嚴(yán)重干預(yù)司法辦案將追刑責(zé)

　　在推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法方面，此次意見提出了許多“京味兒”的細(xì)化舉措。比如提出立法項目公開征集、對重要條款可專門召開立法聽證會、建立常態(tài)化的法規(guī)規(guī)章清理機(jī)制等。

　　對于健全行政決策機(jī)制，北京提出推進(jìn)重大行政決策程序地方立法，規(guī)范重大行政決策出臺前向本級人大報告的程序。此外，重大行政決策將健全專家論證和社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制。

　　在增強(qiáng)司法公信力方面，《意見》提出要嚴(yán)格落實中央關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動，插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究的規(guī)定，對干預(yù)司法機(jī)關(guān)辦案的，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分；造成冤假錯案或者其他嚴(yán)重后果的，依法追究刑事責(zé)任。

　　王錫鋅認(rèn)為，目前對于“干預(yù)司法”行為的界定存在難點，需要進(jìn)一步出臺細(xì)則。他舉例說，一些對于案件的過問屬于正常工作的范疇，但另一些“過問”則屬于借用過問來干預(yù)。這些行為之間需要明確如何界定。另外，還要研究防止以潛規(guī)則代替規(guī)則的問題。

　　【地方立法】

　　建立立法項目公開征集機(jī)制

　　《意見》摘要：建立立法項目公開征集機(jī)制，完善法規(guī)立項論證制度和法規(guī)預(yù)案研究機(jī)制。

　　解讀：記者從北京市法制辦獲悉，北京近年已連續(xù)面向社會公開征集北京市政府規(guī)章立法項目建議。同去年相比，2015年政府規(guī)章立法征集的重點領(lǐng)域新增加了“健全公民權(quán)利救濟(jì)渠道和方式”、“規(guī)范網(wǎng)絡(luò)行為”、“促進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展”、“推進(jìn)基層民主和行業(yè)自律”等內(nèi)容。

　　此外，推進(jìn)首都經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、規(guī)范政府行政行為、加強(qiáng)法治政府建設(shè)等方面依然是今年立法征集的重點。

　　市法制辦表示，對征集到的立法項目建議，市政府法制辦將會同有關(guān)部門認(rèn)真研究，根據(jù)不同情況提出處理意見，并通過適當(dāng)方式向社會反饋。

　　完善規(guī)范性文件備案審查制

　　《意見》摘要：所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，禁止制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件，撤銷和糾正違憲的規(guī)范性文件。

　　解讀：北大法學(xué)院副院長王錫鋅表示，各地規(guī)范性文件違憲或帶有立法性質(zhì)的現(xiàn)象非常普遍，北京能夠重視這個問題，可謂抓住了依法治國決定中的一個要點。

　　他介紹，目前規(guī)范性文件包括市一級、區(qū)縣一級，各個部門甚至街道，都有紅頭文件，有的是政府部門制定和發(fā)布的，有的是黨委和政府聯(lián)合發(fā)布的。

　　按照立法法的規(guī)定，規(guī)范性文件不屬于法的形式，但若影響到公民法人和組織的權(quán)利和利益，就具有了實質(zhì)的“法”的內(nèi)容。對于這種規(guī)范性文件，應(yīng)進(jìn)行合法性的審查。同時，也應(yīng)當(dāng)建立機(jī)制，突出個案化，比如公民和組織認(rèn)為規(guī)范性文件存在合法性的問題，可以通過相關(guān)的程序提請審查。“這個機(jī)制非常重要。是把憲法和法律生活化和日常化的一個制度。”

　　重要條款專門開立法聽證會

　　《意見》摘要：重要條款可專門召開立法聽證會，開展政協(xié)立法協(xié)商，探索建立涉及重大利益調(diào)整立法的論證咨詢機(jī)制。

　　解讀：王錫鋅說，立法聽證是立法法規(guī)定的一種開門立法，加強(qiáng)民主立法的一種程序機(jī)制。從立法聽證過去的實踐來看，應(yīng)該說立法聽證需要有針對性，有時效性，而且符合成本收益的原則。

　　他指出，并不是說立法聽證越多就越民主科學(xué)。因為現(xiàn)在的立法聽證其實還存在一些問題。比如立法要有聽證代表參加，參與范圍是比較小的。

　　另外，實踐操作中反映出的問題是，聽證制度功能和目標(biāo)不夠清晰。比如，國外的立法聽證主要是解決專業(yè)性問題，比如限行對于解決霧霾究竟有多少科學(xué)依據(jù)，實質(zhì)上是一場專業(yè)的“論證會”。而我們很多時候把它當(dāng)做是解決立法民主性的渠道，“如果是這樣，民意調(diào)查恐怕是比聽證會更有效的機(jī)制?！?/p>

　　【區(qū)域立法協(xié)調(diào)】

　　加強(qiáng)京津冀間立法協(xié)調(diào)

　　《意見》摘要：加強(qiáng)區(qū)域間的立法協(xié)調(diào)，為推動京津冀協(xié)同發(fā)展提供法律保障。

　　解讀：專家表示，近年像珠三角、長三角很多地方已經(jīng)考慮區(qū)域一體化的立法協(xié)調(diào)，這是經(jīng)濟(jì)社會一體化現(xiàn)實要求下的必然選擇。具體到京津冀協(xié)同發(fā)展的層面，最迫切的就是治理大氣污染的立法協(xié)調(diào)。此外，還包括社會管理一體化的立法協(xié)調(diào)，經(jīng)濟(jì)市場的一體化的立法協(xié)調(diào)則包括法律規(guī)制、市場監(jiān)管、信息分享等。具體形式除了立法協(xié)調(diào)以外，還可以采用區(qū)域政府之間簽署合作協(xié)議的方式。

　　【依法行政】

　　重大決策過錯終身追責(zé)

　　《意見》摘要：重大行政決策納入法治化軌道。建立重大行政決策評估機(jī)制，完善決策過錯認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任追究機(jī)制。落實重大行政決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制。

　　解讀：北大法學(xué)院副院長王錫鋅表示，“重大決策”通常是指政府部門的負(fù)責(zé)人行使決策權(quán)時，作出決定的過程和結(jié)果。過去，決策領(lǐng)域存在有權(quán)無責(zé)、權(quán)大責(zé)小等情形。北京落實細(xì)化依法治國決定，提出責(zé)任追究機(jī)制是非常必要的。

　　如何實現(xiàn)責(zé)任追究？他認(rèn)為，要分成兩種情況來看。首先，決策是作出某種選擇，由于各種各樣的原因比如信息、時間不充分，決策可能出現(xiàn)一些差錯，這是符合規(guī)律的。因此在糾錯方面，未來應(yīng)規(guī)定，哪些情形是必須要承擔(dān)責(zé)任的。不是一刀切的。

　　“比如濫用職權(quán)來決策的，違反法定程序來決策的，違反憲法和法律決策，名義是公共利益實質(zhì)上是謀私利、利益尋租的，這些情形有些是責(zé)任追究，有的是問責(zé)，有的則應(yīng)負(fù)刑事責(zé)任?！?/p>

　　同時，“終身責(zé)任追究”還意味著領(lǐng)導(dǎo)在任時做的決策追責(zé)有效期“無限長”。

　　王錫鋅建議，應(yīng)建立一套對于決策效果的評估機(jī)制。對于負(fù)面作用造成的危害等，形成一套評估標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)。同時規(guī)定責(zé)任免除的情形。“不是所有決策過錯都必須要追責(zé)，否則可能會存在抑制創(chuàng)新之舉、導(dǎo)致消極無為的風(fēng)險。”王錫鋅說。

　　【背景】

　　起草組歷時四月征求意見

　　據(jù)了解，自7月份，中央決定十八屆四中全會將專題討論依法治國開始，北京市委就決定成立由市委研究室、市人大常委會研究室、市委政法委、市政府法制辦、市司法局五家單位組成的文件起草組。8月起，起草組著手對全市立法、執(zhí)法、司法、普法等方面的情況進(jìn)行專題梳理和研究，為文件起草作準(zhǔn)備。十八屆四中全會召開后，起草組還曾通過書面征集、召開座談會等多種形式收集各方意見建議。初稿形成后，經(jīng)市委常委會審議通過后，下發(fā)各區(qū)縣委和部門征求意見，還專門聽取了各民主黨派、工商聯(lián)及無黨派人士以及基層“兩代表一委員”的意見。

　　本版采寫/新京報記者 溫薷