2015年1月1日，《北京市民用運輸機場管理辦法》將正式實施。出臺關(guān)于機場管理的法規(guī)，北京市并非是全國第一個“吃螃蟹”的，也不會是最后一個。自2009年國務(wù)院出臺《民用機場管理條例》以來，湖南、上海、內(nèi)蒙古等10余個?。▍^(qū)、市）已先后出臺了關(guān)于機場管理的地方綜合性法規(guī)，而陜西、吉林等地的類似法規(guī)草案也已經(jīng)向社會公布。

　　□本報記者 王娓娓

　　破解難題

　　業(yè)內(nèi)人士普遍表示，各省（區(qū)、市）紛紛加強機場管理條例地方立法工作，是我國民航機場屬地化改革不斷深化的需要，也是機場科學(xué)發(fā)展、更好地發(fā)揮對區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會助推作用的需要。

　　已于2009年7月1日正式實施的《民用機場管理條例》，明確了民用機場的公共基礎(chǔ)設(shè)施定位，要求各級政府采取必要的措施，鼓勵、支持民用機場的發(fā)展，提高民用機場的管理水平。但作為機場管理主體的各地方政府，該如何因地制宜地管理轄區(qū)內(nèi)機場？《民用機場管理條例》沒有給出具體答案。因此，地方機場管理立法應(yīng)運而生。

　　“要使《民用機場管理條例》更貼近現(xiàn)實，并得到有效執(zhí)行，各地必須制定相應(yīng)的實施細(xì)則?！鳖愃啤侗本┦忻裼眠\輸機場管理辦法》的關(guān)于機場管理的立法，正是中國民航管理干部學(xué)院教授鄒建軍所說的“實施細(xì)則”。

　　記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，許多?。▍^(qū)、市）的機場管理立法，都結(jié)合本地實際情況，量體裁衣地提出了相關(guān)法規(guī)要求。如針對西雙版納、麗江等地少數(shù)民族放飛孔明燈和獵鷹等習(xí)俗，《云南省民用運輸機場保護(hù)條例》第18條明確規(guī)定，禁止在機場凈空保護(hù)區(qū)域內(nèi)施放飛艇、熱氣球、風(fēng)箏、滑翔機、動力傘等升空物體，禁止擅自放飛獵鷹等。“因舉辦民族重大節(jié)日活動，確需在凈空保護(hù)區(qū)域內(nèi)放飛獵鷹等或者施放高升、孔明燈等的，舉辦單位應(yīng)當(dāng)提前15日向機場管理機構(gòu)提出書面申請。機場管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在收到申請之日起5日內(nèi)作出書面答復(fù)。舉辦單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照答復(fù)的時間、地點、內(nèi)容開展活動?！边@一規(guī)定既尊重了少數(shù)民族習(xí)俗，又保障了飛行安全。

　　而在中國民航大學(xué)機場學(xué)院教授、機場工程基地（機場）綜合交通研究所所長歐陽杰看來，機場管理實踐中暴露出來的一系列現(xiàn)實問題，是推動地方政府機場管理立法的又一直接原因。

　　近年來，各級地方政府發(fā)展民航業(yè)的熱情只增不減。“區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展助推器”“轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)、調(diào)方式的重要抓手”這些形象的比喻，反映出各級地方政府對民航業(yè)戰(zhàn)略作用認(rèn)識的提高。而與機場快速發(fā)展相伴而來的，是機場安全管理方面的各種“煩惱”：城市中心區(qū)正不斷外擴(kuò)，機場周邊逐漸成為城市發(fā)展的擴(kuò)展地帶和臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)，機場安全運行環(huán)境、凈空及電磁環(huán)境保護(hù)等都面臨新的挑戰(zhàn)。

　　“更好地處理城市發(fā)展與機場安全運行的關(guān)系，進(jìn)一步改善機場的場容環(huán)境、公共秩序、商業(yè)活動等管理，都‘呼喚’地方政府盡快出臺有針對性的機場管理立法。只有立法，才能為機場與城市發(fā)展規(guī)劃提供共同的法律依據(jù)與制度安排，促進(jìn)二者和諧發(fā)展?！睔W陽杰如是說。

　　益處多多

　　“民用機場是公共基礎(chǔ)設(shè)施”，《民用機場管理條例》中明確的這一定位，在各地機場管理法規(guī)中都得到了強調(diào)。與此同時，各地還在立法中進(jìn)一步明確了機場管理機構(gòu)作為機場安全運行協(xié)調(diào)管理者的身份，突出了機場管理機構(gòu)的公共職能。

　　“這是地方機場管理立法中最關(guān)鍵的一個突破?！编u建軍表示：“在地方機場管理法規(guī)中明確機場管理機構(gòu)公共事務(wù)管理者的身份，為機場管理中一系列現(xiàn)實問題的解決奠定了法理基礎(chǔ)?！?/p>

　　確保機場安全運行是機場管理機構(gòu)的首要職責(zé)，也是機場實行屬地化管理后各級地方政府義不容辭的責(zé)任。而地方機場管理立法為雙方的高效溝通與整體聯(lián)動搭建了平臺。

　　凈空和電磁環(huán)境保護(hù)就是一個很好的例證。記者了解到，近些年，不少地方政府在這方面吃過虧：在未征求民航相關(guān)管理部門和機場管理機構(gòu)意見的情況下，一些地方政府在機場周邊建設(shè)超高建筑物、鋪設(shè)高壓線，破壞了機場凈空條件，嚴(yán)重危害飛行安全，最終又不得不拆除，損失巨大?！岸胤椒ㄒ?guī)通過在地方規(guī)劃部門備案、機場管理機構(gòu)審核認(rèn)可的形式，固化了在凈空、電磁環(huán)境保護(hù)管理等方面的溝通協(xié)調(diào)機制，有助于解決機場規(guī)劃與城市建設(shè)規(guī)劃不匹配的問題，更好地保證航空安全?！睔W陽杰告訴記者。

　　不僅如此，地方機場管理立法有助于解決機場公共秩序管理中長期存在的“有權(quán)的不方便管，方便管的又沒權(quán)管”的問題。

　　不少機場管理者在采訪中向記者訴苦：機場公共區(qū)的開放性特征帶來了一系列的社會管理問題。由于機場大多遠(yuǎn)離市區(qū)，相關(guān)行政部門難以對機場公共秩序和場容環(huán)境進(jìn)行有效管理，而機場管理機構(gòu)又缺乏行政管理權(quán)和執(zhí)法權(quán)，只能做一些勸說和維護(hù)工作，作用非常有限。

　　基于此，大部分地方機場管理法規(guī)賦予了機場管理機構(gòu)行政管理權(quán)和執(zhí)法權(quán)。受到委托的機場管理機構(gòu)，可對在機場公共區(qū)發(fā)生的擾亂公共秩序、破壞機場環(huán)境的違法行為實施行政處罰。

　　此外，目前出臺的地方機場管理法規(guī)無一例外地將機場應(yīng)急保障納入地方政府應(yīng)急保障系統(tǒng)。這不僅能夠增強大面積航班延誤、消防、醫(yī)療救援等突發(fā)事件的妥善處置能力，而且有助于機場提高服務(wù)質(zhì)量，提升服務(wù)窗口的良好形象。

　　落地生根

　　如今，地方機場管理法規(guī)已遍地開花，在實踐中也收到了較好的效果。但要真正落地，充分發(fā)揮作用，還有很長的路要走。

　　“機場管理機構(gòu)接下來要做的，就是進(jìn)一步落實地方機場管理法規(guī)，將其細(xì)化為機場管理的具體辦法?！睔W陽杰說。

　　記者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些機場已有實踐先例。2010年，國內(nèi)首個省級地方機場管理法規(guī)正式實施后，湖南機場集團(tuán)加強了與地方政府的溝通與配合，積極推動地方政府出臺配套的規(guī)范性文件，《永州零陵機場保護(hù)管理辦法》就是其中之一。該辦法實施后，永州機場附近計劃新建小區(qū)，因影響機場電磁環(huán)境被湖南機場集團(tuán)否決而停建。

　　建立機場管理方面的溝通協(xié)調(diào)機構(gòu)，負(fù)責(zé)研究和協(xié)調(diào)解決機場管理中的重大問題，是保證地方機場立法落地的一個有效途徑。對于北京市的機場管理聯(lián)席會議模式、上海市的空港管理委員會模式等，歐陽杰認(rèn)為，“都是很好的探索，值得更多省（區(qū)、市）借鑒?！?/p>

　　此外，讓更多的人了解法規(guī)、遵守法規(guī)，是地方機場管理法規(guī)賦予機場管理機構(gòu)的責(zé)任。據(jù)了解，江西機場集團(tuán)曾聯(lián)合江西交通廣播臺推出直播訪談節(jié)目，向大眾宣傳凈空、電磁保護(hù)等方面的知識，收到了不錯的效果。用江西省機場集團(tuán)總經(jīng)理萬林的話說，這不僅促使地方政府更加關(guān)心和支持機場的發(fā)展，讓民航拉動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的效率更高，還促使地方政府關(guān)注機場的規(guī)劃、建設(shè)、安全管理工作，推動機場公益性職能復(fù)位。

　　為機場“減負(fù)”，也在地方機場管理立法后成為可能。記者在采訪中了解到，除航空主業(yè)外，機場的商業(yè)、餐飲等延伸服務(wù)以及公安、消防、反恐等公益性職能，其實都超出了機場管理機構(gòu)的管理范圍。

　　鄒建軍認(rèn)為：“地方機場管理立法加大了機場的社會職能向地方政府轉(zhuǎn)移的可能性?！卑褢?yīng)由地方政府承擔(dān)的職能移出，對專業(yè)功能實行市場外包，將有利于機場由經(jīng)營型向管理型轉(zhuǎn)變，提高運營管理水平。

　　黨的十八屆四中全會作出了全面推進(jìn)依法治國的戰(zhàn)略部署。而地方機場管理立法，運用法治思維和法治方式，依法深化改革，順應(yīng)了這一潮流，必將在推動機場安全運營、服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等方面產(chǎn)生廣泛而深遠(yuǎn)的影響。