“縣以下機關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度?！?2月2日召開的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議指出，“在職務(wù)之外開辟職級晉升通道，是為基層公務(wù)員辦好事、辦實事，一定要把好事辦好。要總結(jié)試點工作經(jīng)驗，改進(jìn)存在的不足，認(rèn)真抓好組織實施”。

　　據(jù)新京報記者了解，在此之前，至少7省份曾宣布探索基層公務(wù)員職務(wù)與職級并行，但推進(jìn)遇卡，未真正落地。

　　【試水進(jìn)展】

　　4省份回應(yīng)稱“尚無試點方案”

　　初步統(tǒng)計，此前，福建、安徽、山東、江蘇、河北、遼寧、內(nèi)蒙古7省份曾表示推進(jìn)基層公務(wù)員職務(wù)職級并行制度。

　　福建省政府辦公廳今年7月5日印發(fā)《福建省2014年健全人力資源社會保障體系改革實施方案》（閩政辦〔2014〕95號），提出“在縣以下機關(guān)全面實施職務(wù)與職級并行、職級與待遇掛鉤制度”。

　　12月6日，新京報記者致電福建省人社廳，詢問上述改革的進(jìn)展時，福建省人社廳工資福利處工作人員表示，福建并沒有推行公務(wù)員職務(wù)職級并行制度，“全國有試點，但不在福建”。

　　安徽、遼寧、山東同樣如此。去年年底，提交安徽省人大常委會審議的《關(guān)于安徽省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要實施中期評估情況的報告》，提出“推進(jìn)建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度”。安徽省公務(wù)員局綜合處工作人員6日接受新京報記者采訪時說，“現(xiàn)在沒有具體實施方案”。

　　今年9月，遼寧多個媒體報道，遼寧啟動公務(wù)員職務(wù)職級“雙梯制”前期調(diào)研。當(dāng)?shù)孛襟w報道稱，“如果實施職務(wù)與職級并行制度，工作了20多年的基層公務(wù)員即使職務(wù)上沒有變化，也可能享受到處級待遇”。

　　遼寧省人社廳一位工作人員接受新京報記者采訪時表示，“遼寧沒有開始試點”。

　　“山東沒有推行公務(wù)員職務(wù)職級并行制度，也沒有試點?！鄙綎|省公務(wù)員局綜合處工作人員對新京報記者說，“年初各個省的材料都是這么寫的。中央沒有部署，就沒法執(zhí)行?！?/p>

　　【政策背景】

　　“職務(wù)與職級并行”已醞釀8年

　　為何上述省份的“公務(wù)員職務(wù)與職級并行”未真正啟動？

　　十幾年前就曾提出“公務(wù)員職務(wù)職級并行”建議的國家行政學(xué)院教授汪玉凱、竹立家等受訪專家對新京報記者說，事實上，“公務(wù)員職務(wù)與職級并行”已醞釀了8年。

　　早在2006年公務(wù)員工資制度改革時，就預(yù)見到了目前的難題：領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)職位有限，“僧多粥少”，基層公務(wù)員“千軍萬馬擠獨木橋”。為此，2006年公務(wù)員工資制度改革就明確提出“級別與工資待遇適當(dāng)掛鉤”。

　　8年來，“適當(dāng)掛鉤”的方案一直未出臺?！斑@就形成了目前的局面，待遇只與職務(wù)掛鉤，基層公務(wù)員遭遇‘天花板’，職務(wù)晉升無望、工資又漲不上去?！蓖粲駝P說。

　　受訪專家認(rèn)為，“適當(dāng)掛鉤”方案之所以難產(chǎn)，受困于三大現(xiàn)實難題：縣鄉(xiāng)級財力有限，一些地區(qū)難以承擔(dān)掛鉤后的財政壓力；公務(wù)員考核機制備受爭議，誰晉級、誰升遷亟待公眾認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn)；一旦掛鉤，現(xiàn)行公務(wù)員法需要修改。

　　近年來，國家數(shù)次將“公務(wù)員職務(wù)與職級并行”提上日程。如2009年，中央印發(fā)的《2010-2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》提出“建立健全干部職務(wù)與職級并行制度，強化職級在確定干部工資、福利等方面的作用”。十八屆三中全會也提出“建立公務(wù)員的職務(wù)與職級并行、職級與待遇掛鉤制度。”

　　汪玉凱認(rèn)為，此次中央深改小組會議對此作出了部署，意味著這項糾結(jié)了8年的改革會真正破局，“國家有關(guān)部門應(yīng)該會出臺配套細(xì)則，解決地方財力、考核機制等一系列問題”。

　　■ 現(xiàn)狀

　　“基層公務(wù)員絕大部分難以升遷”

　　“東方不亮西方亮、職級點燃新希望?！甭犝f中央深改領(lǐng)導(dǎo)小組會議作出“縣以下機關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度”的部署時，在河南省南陽市一縣直機關(guān)工作的基層公務(wù)員張明（化名）用這句話，表達(dá)自己的心情。

　　縣直機關(guān)工資2300元

　　張明40歲出頭，在縣直機關(guān)工作近20年，目前月工資2300多元，“也就是養(yǎng)家糊口，遇到家人生病、孩子念大學(xué)，有些捉襟見肘。像我這樣的基層公務(wù)員是絕大多數(shù)，既升不上去，又不忍放棄體制內(nèi)這份工作，很矛盾，這種心態(tài)勢必影響工作”。

　　據(jù)張明講，即使升到科級，前途依然堪憂，臨近的中牟縣一直執(zhí)行50歲“一刀切”“退居二線”政策，“就是科級干部到了50歲沒升上去的，全部免職，今年據(jù)說免了60多個副科級”。

　　基層公務(wù)員的待遇偏低

　　來自地方黨政部門的調(diào)研報告，也印證了張明的說法，職務(wù)與職級并行“到了不改不行的關(guān)口”。

　　江西省吉安市編辦今年2月發(fā)表的《完善公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的思考》一文提出，“2012年底，吉安市公務(wù)員84%在縣以下機關(guān)工作，94%是科級以下干部。由于受制于機構(gòu)規(guī)格和職數(shù)限制，絕大部分難以升遷，只能在科員、辦事員這兩個底層臺階上走完職業(yè)生涯”。

　　該文提到出基層公務(wù)員的待遇實情：基本工資待遇偏低，“目前公務(wù)員基本工資由職務(wù)工資和級別工資構(gòu)成，工資的高低主要由行政職務(wù)高低決定。據(jù)統(tǒng)計，2012年，吉安市縣鄉(xiāng)兩級公務(wù)員的年平均基本工資（職務(wù)工資和級別工資之和）分別為14428元和13290元”。

　　工資增長緩慢，“以2012年新考錄的縣鄉(xiāng)基層公務(wù)員為例，本科學(xué)歷，參加工作時年齡24周歲，2013年轉(zhuǎn)正定級為科員25級2檔，月級別工資380元，如果在其工作期間一直沒有晉升機會，也不考慮其職業(yè)生涯過程中的工資改革或工資標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整，按規(guī)定連續(xù)兩年考核稱職可晉升一個級別工資檔次，連續(xù)5年考核稱職可晉升一個級別工資，那么在其退休時至多可晉升到18級13檔1294元，即36年工作歷程共增加了914元（每年增加25元）”。

　　干部年齡斷層比較嚴(yán)重

　　河南省社科聯(lián)課題組去年12月發(fā)表的《關(guān)于執(zhí)行干部職務(wù)與執(zhí)行并行制度的調(diào)查與建議》一文稱，“以河南省為例，截至2012年底，全省基層公務(wù)員年齡結(jié)構(gòu)老化情況與2009年相比明顯加重，干部年齡斷層現(xiàn)象也比較嚴(yán)重?！?/p>

　　文中稱，“在與基層干部交談發(fā)現(xiàn)，這種現(xiàn)象主要是由于年齡較大的干部得不到提拔升遷，就在編離崗?fù)硕€，致使青年干部進(jìn)不來或提拔不了，新老干部交替工作不能順利進(jìn)行”。

　　據(jù)新京報記者統(tǒng)計，此前，已有至少7省份曾表示推進(jìn)基層公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度。但記者采訪發(fā)現(xiàn)，多地并無試點方案。那么，職務(wù)與職級并行制度，難點在哪？記者采訪基層公務(wù)員及相關(guān)專家，進(jìn)行分析探討。

　　【疑問1】

　　“跑官”將成“跑級”？

　　“我們最關(guān)心的就是職級評定，誰來評？怎么評？以什么作為標(biāo)準(zhǔn)？”河南省南陽市一縣直機關(guān)工作的基層公務(wù)員張明（化名）說，雖然看到了希望，但也擔(dān)心，一旦“晉級”考核模式不合理，那么極有可能從現(xiàn)在的“跑官”變成“跑級”。

　　“現(xiàn)在的年度考核幾乎流于形式，只要沒有犯很嚴(yán)重的錯誤，那么年度考核基本都能得到‘稱職’以上的評價。年度考核跟平常工作的勤勉度、工作成績，并沒有真正掛鉤?！睆埫髡f。

　　國家行政學(xué)院教授汪玉凱認(rèn)為，如果職務(wù)與職級并行，不排除出現(xiàn)“跑級”，“勢必有人見升遷無望，挖空心思跑級，找關(guān)系。因此，職務(wù)與職級并行，對公務(wù)員的考核模式提出了更高的要求”。

　　國家行政學(xué)院教授竹立家表示，近年來，國家一直試圖破解公務(wù)員考核的僵局，探索建立科學(xué)可量化的考核機制，“公務(wù)員考核需要建立動態(tài)管理機制、日常考核機制。近年來，越來越重視平?？己说闹匾浴！?/p>

　　竹立家認(rèn)為，“職級評定的考核是公務(wù)員考核的一部分，會逐漸完善。職級考核應(yīng)該掌握一個原則，不能僅以工作年限作為唯一標(biāo)桿，否則職級晉升就成了平均主義‘大鍋飯’”。

　　“公務(wù)員職級改革應(yīng)與公務(wù)員退出機制等關(guān)聯(lián)性制度改革同時進(jìn)行，不能搞職級終身制，更不能把職級當(dāng)成福利，對部分公務(wù)員應(yīng)該實行聘期制、任期制，打破終身制。”竹立家說。

　　【疑問2】

　　“晉級工資”從哪來？

　　張明認(rèn)為，公務(wù)員職務(wù)與職級并行，對基層公務(wù)員個人而言，相當(dāng)于提高待遇；但對縣以下機關(guān)而言，則相當(dāng)于財政支出增加?！盎鶎庸珓?wù)員的工資都是地方財政出，所以我們擔(dān)心，有的地方財政承擔(dān)不起?！?/p>

　　張明說，以他所在的縣為例，縣直機關(guān)這個層級的科級公務(wù)員約有近1000人?！凹僭O(shè)職務(wù)與職級并行后，會有1000名科員晉升到副科級，預(yù)計月工資漲500元左右，照此計算，每年縣財政的人員開支就要多出600萬元?！庇型抡f，這相當(dāng)于縣財政目前人員開支的2到3倍?？h財政會不會埋單？能不能承受得起？

　　河南省社科聯(lián)課題組對職務(wù)與職級并行的調(diào)研顯示，“資源分布不均，如津（補）貼、財力狀況、激勵措施、辦公經(jīng)費、工作環(huán)境等，越到基層越薄弱，一些地方的縣鄉(xiāng)兩級維持基層運轉(zhuǎn)都成問題”。

　　竹立家表示，近年來，關(guān)于調(diào)整公務(wù)員工資的呼聲越來越高，公務(wù)員工資正常增長機制一旦形成，財政預(yù)算中的人員經(jīng)費開支也會增加，職務(wù)職級并行后新增開支也會納入其中。

　　“目前，不少縣市鄉(xiāng)都是‘吃飯財政’，承擔(dān)職務(wù)與職級所帶來的人員開支，確實有難度?！敝窳⒓艺f，公務(wù)員工資改革需財力支持，國家財政可在轉(zhuǎn)移支付等方面加大力度，“特別是對中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，協(xié)助這些地區(qū)渡過改革難關(guān)”。

　　【疑問3】

　　職級晉升有無上限？

　　“縣以下機關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度”，有一系列與職級設(shè)計的問題待解。張明說：“比如一名基層公務(wù)員的職級升到了跟縣長一樣，跟縣長的工資待遇相同，這時他有了職務(wù)升遷的機會，那么他是從最基礎(chǔ)的‘科員’開始升，還是直接一步到位，升到縣處級領(lǐng)導(dǎo)干部？”

　　張明說，類似問題還有晉升職級的上限?！翱h以下公務(wù)員的職級晉升，有沒有上限？能不能跨越所在單位的行政級別？”

　　汪玉凱、竹立家等受訪專家認(rèn)為，職級如何與職務(wù)并行對應(yīng)、如何調(diào)整，均需要做出科學(xué)合理的制度設(shè)計。

　　“職級與職務(wù)并行的根本目的是破除官本位。發(fā)達(dá)國家的公務(wù)員一般關(guān)注的都是職級，而非職務(wù)，因為只要職級高，也會有高收入和社會地位。我國要推行的縣以下機關(guān)公務(wù)員職務(wù)與職級并行，也要達(dá)到這樣的效果。”竹立家說。

　　“一項改革能否成功，取決于具體的改革方案是否細(xì)化、具體化。”竹立家說，中央深改小組會議作出了部署，這意味著與之配套的實施細(xì)則可能會盡快出臺，將明確職級晉升上限等問題。

　　竹立家認(rèn)為，現(xiàn)行的《公務(wù)員法》極有可能啟動修改?！皩嵭辛私甑摹豆珓?wù)員法》，公務(wù)員養(yǎng)老制度、薪酬制度等制度設(shè)計已經(jīng)滯后，亟待修改，以便適應(yīng)職務(wù)與職級等公務(wù)員薪酬改革的需求?！?/p>