十余年來，我國已經(jīng)初步形成了較為系統(tǒng)的監(jiān)管法規(guī)和考核辦法，并在此基礎(chǔ)上基本建立了基于“管采分離”原則、以財(cái)政部門為監(jiān)督考核主體、主要面向政府集中采購機(jī)構(gòu)、以程序規(guī)范性和結(jié)果經(jīng)濟(jì)性為兩大重點(diǎn)的監(jiān)督考核體系。近年來，通過制定集中采購目錄、明確各級標(biāo)準(zhǔn)配置、強(qiáng)化集中采購、強(qiáng)調(diào)公開招標(biāo)、擴(kuò)大公開透明等措施，初步形成了多主體參與，全過程監(jiān)管的整體監(jiān)督，政府采購的監(jiān)督考核工作取得了極大的進(jìn)展。

　　然而，新時期政府采購工作面臨著從實(shí)現(xiàn)“節(jié)支防腐”的老目標(biāo)向“績效最優(yōu)”的政策功能效應(yīng)新目標(biāo)的轉(zhuǎn)變，亟須提高政府采購的“效率”，并更好地實(shí)現(xiàn)其對節(jié)能環(huán)保、中小企業(yè)等政策支持，我國政府采購工作仍需在今后的工作中持續(xù)改進(jìn)。

　　考核指標(biāo)體系無法很好體現(xiàn)政采績效

　　2013年，課題組對財(cái)政部、國稅總局、海關(guān)總署、北京、深圳、浙江、河南等地區(qū)進(jìn)行了調(diào)研，并依托財(cái)政部，向11個省市的采購人、監(jiān)管部門和政府集中采購機(jī)構(gòu)三方共發(fā)放了207份有效問卷，從調(diào)研的情況來看，目前政府采購監(jiān)督考核體系還存在以下主要問題。

　　1.政府采購的制度體系建設(shè)有待提升，法規(guī)體系、體制架構(gòu)等還需完善。調(diào)研中三方均認(rèn)為政府采購目前最主要的問題依次是：沒有有效地發(fā)揮政策性功能、采購需求不規(guī)范、過度采購嚴(yán)重和采購整體效率低下。而造成這些問題的原因一是法規(guī)體系不健全，現(xiàn)有政府采購法律缺乏對政策職能的明確要求，從而在監(jiān)督和考核中不能明確相關(guān)的指標(biāo)；二是管理體制問題，政府集中采購機(jī)構(gòu)是否設(shè)立、設(shè)立后的定位和性質(zhì)等問題均無明確規(guī)定，造成了各地管理混亂。

　　2.監(jiān)督考核重結(jié)果輕過程，且結(jié)果著重于經(jīng)濟(jì)性、過程著重于規(guī)范性的監(jiān)督考核指標(biāo)體系不能完全體現(xiàn)政府采購的績效。問卷調(diào)查顯示，采購人和監(jiān)管部門均認(rèn)為當(dāng)前政府采購考核存在的最主要問題是過度重視結(jié)果(采購人選擇比例為38.8%，集中采購機(jī)構(gòu)34.1%)，忽略過程考核(采購人選擇比例為35%，集中采購機(jī)構(gòu)48.4%)。在實(shí)際工作中，這一問題又進(jìn)一步簡化為重點(diǎn)考核采購資金的節(jié)支率和財(cái)政資金的采購程序是否合規(guī)合法兩個重點(diǎn)考核項(xiàng)。但由于節(jié)約額和節(jié)約率主要以政府采購預(yù)算為基準(zhǔn)和參照物，預(yù)算環(huán)節(jié)的不精細(xì)導(dǎo)致節(jié)支率高低在當(dāng)前缺乏實(shí)際意義。同時，在公開招標(biāo)等采購方式中，過程的規(guī)范性并不能阻止在進(jìn)入采購流程前已經(jīng)發(fā)生的圍標(biāo)、串標(biāo)行為，同時評標(biāo)專家權(quán)力過大、重評標(biāo)過程而忽略合同履約的考核也使得程序規(guī)范性考核的效用大打折扣。此外，節(jié)支率和當(dāng)前法律條件下的合法合規(guī)實(shí)際上是與“績效最優(yōu)”原則相悖的，并不利于政府采購政策功能的發(fā)揮。

　　3．以財(cái)政部門為核心的監(jiān)督考核執(zhí)行主體實(shí)際上弱化了“管采分離”原則。雖然部分地方已經(jīng)意識到財(cái)政部門權(quán)力過大帶來的問題，如廣東省2010年發(fā)布的《實(shí)施〈中華人民共和國政府采購法〉辦法》第五十四條、第五十五條已將實(shí)施監(jiān)督檢查的主體規(guī)定為人民政府和人大，財(cái)政部門扮演的只是“協(xié)作配合”的角色。然而在我國的政府采購體系中，地方政府（采購人）本身就具有過度采購的傾向，而人大對財(cái)政預(yù)決算雖然具有審批監(jiān)督權(quán)，但對預(yù)算、決算遭到否決的法律后果沒有規(guī)定，對人大在監(jiān)督中的不作為應(yīng)承擔(dān)何種責(zé)任也沒有明確規(guī)定，導(dǎo)致人大監(jiān)督的主動性不強(qiáng)。

　　4．以集中采購機(jī)構(gòu)為主要的監(jiān)督考核對象，實(shí)際上未能明確最終責(zé)任人，且遺漏了采購人、社會代理機(jī)構(gòu)和供應(yīng)商等責(zé)任主體。首先，作為主要監(jiān)管對象的集中采購機(jī)構(gòu)只是從事集中采購目錄范圍內(nèi)的采購代理工作，既不能充分了解采購人的需求，也沒有抑制采購人不合理需求的權(quán)力，甚至在多數(shù)地區(qū)沒有簽訂合同的權(quán)力，僅僅承擔(dān)了組織采購人選擇相應(yīng)的采購方式（一般為公開招標(biāo)）的基礎(chǔ)工作。對集中采購機(jī)構(gòu)的監(jiān)督考核，其本質(zhì)只能是對采購流程的復(fù)核，出現(xiàn)問題了也找不到責(zé)任人，或者責(zé)任人并不能切實(shí)負(fù)起責(zé)任。其次，采購人作為需求源頭的監(jiān)管缺位。由于預(yù)算編制不精細(xì)，采購標(biāo)準(zhǔn)滯后（尤其是非貨品類的服務(wù)缺乏標(biāo)準(zhǔn)）、標(biāo)準(zhǔn)的彈性過大、采購周期過長等原因，近期仍出現(xiàn)了部分天價采購和非必要采購。最后，對社會代理機(jī)構(gòu)和供應(yīng)商的監(jiān)督考核方式主要是資格認(rèn)定，標(biāo)準(zhǔn)比較寬松。而調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，違規(guī)違法采購大多是社會代理機(jī)構(gòu)為了維系政府采購人這一大客戶，通過違規(guī)違法手段滿足政府采購人的不當(dāng)需求而產(chǎn)生的。

　　5．監(jiān)督考核結(jié)果往往沒有得到有效的反饋和利用。由于當(dāng)前我國政府采購監(jiān)督考核的內(nèi)容過于狹窄，導(dǎo)致監(jiān)督考核的結(jié)果應(yīng)用范圍很窄、應(yīng)用程度也不高。既不能作為指導(dǎo)下一年度工作的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，也不能對采購人的績效高低予以不同的獎勵和懲罰，出現(xiàn)問題后整改意見往往只能落實(shí)到單位而不是個人，沒有體現(xiàn)監(jiān)督考核的指揮棒作用。

　　考核內(nèi)容不應(yīng)只限于結(jié)果

　　為解決我國政府采購監(jiān)督考核中出現(xiàn)的上述問題，適應(yīng)當(dāng)前我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對政府采購定位、職能和目標(biāo)轉(zhuǎn)變的需要，按照“抓緊解決老問題、逐步實(shí)現(xiàn)新目標(biāo)”的思路，政府采購應(yīng)從如下五方面進(jìn)一步完善我國政府采購監(jiān)督考核的體制機(jī)制。

　　1．從體制建設(shè)上，以理順財(cái)政部門權(quán)責(zé)為突破，更好落實(shí)“管采分離”原則，形成權(quán)責(zé)明確的多元化監(jiān)督考核主體，填補(bǔ)當(dāng)前監(jiān)管空白環(huán)節(jié)。一是要拓展“管”的內(nèi)容，將“管”拓展至“日常管理”和“監(jiān)督考核”兩個職能。日常管理程序化、流程化，而監(jiān)督考核則應(yīng)進(jìn)一步拓展至政府采購的需求、采購和審計(jì)等全過程。二是要明確新增監(jiān)管職能的責(zé)任主體。參考國際經(jīng)驗(yàn)，建議在政府采購的事前階段，由各級人大負(fù)責(zé)同級政府采購人采購需求計(jì)劃的監(jiān)督考核，對采購人提出采購項(xiàng)目的采購標(biāo)準(zhǔn)、采購成本、采購方式進(jìn)行評估和論證；在政府采購的事中階段，由財(cái)政部門負(fù)責(zé)對集中采購機(jī)構(gòu)以及社會代理采購機(jī)構(gòu)合規(guī)性、采購績效進(jìn)行考核，并由政府集中采購機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對供應(yīng)商履約情況的考核；在政府采購的事后階段，由審計(jì)部門負(fù)責(zé)對采購項(xiàng)目整體績效的全面考核，并提交人大進(jìn)行決算審議。近期可先強(qiáng)化人大和審計(jì)部門對財(cái)政部門預(yù)算和決算監(jiān)督的力度，在某些專業(yè)化領(lǐng)域探索獨(dú)立第三方進(jìn)行監(jiān)督考核，進(jìn)一步落實(shí)公開透明工作，鼓勵新聞媒體和社會各界監(jiān)督政府采購工作，并建立政府采購舉報獎勵制度和舉報人保護(hù)制度等。

　　2．從機(jī)制建設(shè)上，以促進(jìn)政府采購專業(yè)化為抓手，明確政府采購各方、各環(huán)節(jié)責(zé)任人的責(zé)權(quán)關(guān)系，落實(shí)監(jiān)督考核的對象，提升政府采購的效率。遠(yuǎn)期來看，采購人和采購使用人是兩個不同的主體，采購使用人的需求往往不包含政策功能，并需要通過相關(guān)的規(guī)章制度和采購人來規(guī)范和抑制其過度需求。因此，采購人作為政府采購的代表，應(yīng)與采購使用人相對分離，形成一支專業(yè)化、職業(yè)化的隊(duì)伍，較為獨(dú)立地全權(quán)行使政府采購工作職能。但我國短期內(nèi)還難以形成這樣一支專業(yè)化、高效率的采購人隊(duì)伍，需要一個中間過渡機(jī)構(gòu)，既能一定程度上履行在執(zhí)行層面上約束采購使用人過度需求的職能，又能快速培養(yǎng)專業(yè)化、職業(yè)化采購官隊(duì)伍。從當(dāng)前的實(shí)踐來看，以現(xiàn)有的集中采購機(jī)構(gòu)代表政府履行采購人職責(zé)最為合適。一方面集中采購機(jī)構(gòu)最能掌握采購的細(xì)節(jié)，從而更好地控制采購行為，實(shí)現(xiàn)政策功能；另一方面集中采購機(jī)構(gòu)本身作為當(dāng)前被嚴(yán)格監(jiān)督考核的對象，又可以更好地規(guī)范其自身采購行為。建議近期進(jìn)一步強(qiáng)化集中采購機(jī)構(gòu)和內(nèi)部官員的專業(yè)化水平，并吸納其參與政府集中采購目錄及限額標(biāo)準(zhǔn)的制定，負(fù)責(zé)制定政府集中采購操作規(guī)程、實(shí)施辦法，統(tǒng)一組織本級政府集中采購目錄的實(shí)施，并在采購過程中參與對采購人、供應(yīng)商、評審專家具體采購行為的監(jiān)督和管理。對于集中采購機(jī)構(gòu)及其內(nèi)部官員出現(xiàn)的問題，也理應(yīng)從嚴(yán)從重處罰。要實(shí)現(xiàn)集中采購機(jī)構(gòu)作為專業(yè)化、職業(yè)化采購官培養(yǎng)機(jī)構(gòu)的設(shè)想，應(yīng)對集中采購機(jī)構(gòu)的定位進(jìn)行調(diào)整，從目前《政府采購法》中定位的代理機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)行機(jī)構(gòu)。

　　3．從流程規(guī)范化的角度，應(yīng)以強(qiáng)化監(jiān)督考核采購關(guān)鍵環(huán)節(jié)為重點(diǎn)，推進(jìn)源頭采購使用人監(jiān)督考核和事中事后的參與方履約監(jiān)督考核，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督考核全程覆蓋。在政府采購的事前階段，要科學(xué)管理采購需求。采購使用人編報采購需求和采購計(jì)劃時，就應(yīng)對采購項(xiàng)目進(jìn)行評估和論證，明確和細(xì)化資金來源、采購方式、采購時間、采購標(biāo)準(zhǔn)。在政府采購的事中階段，要著重加強(qiáng)對招投標(biāo)環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理，一是要在招投標(biāo)前排查圍標(biāo)、串標(biāo)問題時落實(shí)流程背后的責(zé)任人，明確責(zé)任追究的主體。二是在事中統(tǒng)一評審專家的權(quán)責(zé)，可借鑒深圳的評定分離創(chuàng)新，將采購人吸納到采購過程中來，同時加強(qiáng)評標(biāo)專家的責(zé)任。三是在事后重點(diǎn)落實(shí)對合同履約情況的監(jiān)督考核，強(qiáng)化對招標(biāo)人與中標(biāo)人合同簽訂情況、變更供應(yīng)商、變更服務(wù)和貨品內(nèi)容以及未履行投標(biāo)承諾情況的監(jiān)督考核評價，加大對合同違約行為的懲處。最后，還應(yīng)考核采購項(xiàng)目對某一地區(qū)的社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等宏觀方面所產(chǎn)生的有形效益或無形效益的結(jié)果，以及采購使用人對于采購服務(wù)的滿意度等，并進(jìn)一步完善政府采購的申訴機(jī)制和供應(yīng)商救濟(jì)制度。

　　4．以電子化建設(shè)為手段促進(jìn)政府采購和監(jiān)督考核過程公開透明。通過電子化采購平臺，建立健全采購執(zhí)行的動態(tài)監(jiān)控機(jī)制，加大對政府采購信息發(fā)布、計(jì)劃執(zhí)行、方式變更、合同備案等重點(diǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)控力度。

　　5．以監(jiān)督考核結(jié)果的合理運(yùn)用促進(jìn)政府采購績效的進(jìn)一步提升。將政府采購監(jiān)督考核結(jié)果與下一年度的采購預(yù)算、獎勵懲罰制度掛鉤，促使各部門積極地運(yùn)用績效評估結(jié)果發(fā)現(xiàn)自身在政府采購中存在的問題，在以后的采購工作中加以改進(jìn)，不斷提高政府采購績效。(節(jié)選自《中國政府采購制度及運(yùn)行機(jī)制》，執(zhí)筆人：黃斌)