績效預(yù)算不僅僅是市場經(jīng)濟的產(chǎn)物

　　從20世紀70年代開始，西方國家為應(yīng)對科技進步和國際競爭，同時為解決財政危機與公眾信任問題，逐步將這一概念引入到公共管理之中。預(yù)算績效管理是一種以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式，強化政府預(yù)算為民服務(wù)理念和強調(diào)預(yù)算支出的責(zé)任和效率，要求在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程中，更加關(guān)注預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果，通過可行的具體方法和有效運行機制，促使政府部門不斷改進服務(wù)水平和質(zhì)量，花盡量少的資金、辦盡量多的事，向社會公眾提供更多、更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，使政府行為更加合理、高效。預(yù)算績效管理，是在時代進步和民主法治發(fā)展過程中，基于社會公眾對政府“取之于民”的資源如何有效“用之于民”的必然訴求，也是在自20世紀80年代末以來席卷全球的行政改革中，政府層面對民眾發(fā)出的評估政府績效、提高政府效能普遍呼聲的必然回應(yīng)。

　　從西周到秦漢，我國古代政權(quán)普遍建立了“上計制度”，對財政活動和官吏政績進行管理和考核。明朝萬歷年間，推行“考成法”，其核心是根據(jù)政務(wù)的輕重緩急，列出處理的先后順序和完成期限，由六部和都察院按文簿登記事項逐月對完成情況進行檢查，并根據(jù)檢查結(jié)果對官員實施獎懲。可見，績效思想古而有之。1978年開始，我國實行以市場為導(dǎo)向的經(jīng)濟體制改革，財政資金使用效益問題不斷得到重視，但這一階段財政管理的主要內(nèi)容依然是解決財政收支矛盾，側(cè)重于財政收入，對財政支出尤其是財政支出績效的關(guān)注還未擺上主要位置。1994年，分稅制改革實施，我國財政收入得到快速、穩(wěn)定增長，此時的財政收支矛盾得到較大緩解，財政管理的側(cè)重點逐步由收入管理轉(zhuǎn)移到支出管理。始于1999年的部門預(yù)算、國庫集中支付、收支兩條線等改革，更是對于優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，保障和改善民生起了積極作用，在很大程度上也促進了財政資金使用效益的提高。2003年，黨的十六屆三中全會提出“建立預(yù)算績效評價體系”，自此我國開始了對于預(yù)算績效管理的探索與實踐。十余年來，經(jīng)歷了從最初的績效評價到預(yù)算績效管理的轉(zhuǎn)變。2012年，財政部出臺了《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015）》，明確今后一段時期我國預(yù)算績效管理工作的總體目標(biāo)、主要任務(wù)和重點工作。在此基礎(chǔ)上，財政部分別于2013年4月和2014年3月出臺了《預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架》和《地方財政管理績效綜合評價方案》，設(shè)立了項目支出、部門整體支出和財政預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架，以及地方財政管理績效綜合評價方案，預(yù)算績效管理頂層設(shè)計的制度框架基本完成。

　　我國的績效預(yù)算制度怎么走

　　我國預(yù)算績效管理改革尚處于探索階段，向縱深推進仍然面臨不少困難和問題。目前的預(yù)算績效管理基本上還是財政部門唱“獨角戲”狀態(tài)，政府層面介入較少，財政部門預(yù)算績效管理尚未與政府績效管理有機融合，績效法律法規(guī)缺位，導(dǎo)致預(yù)算績效管理權(quán)威性法制性不足。尚未形成一套指導(dǎo)全國各行業(yè)的評價指標(biāo)體系?？冃гu價結(jié)果與預(yù)算安排還未有機結(jié)合?？冃гu價與績效審計、財政監(jiān)督存在部分重合交叉，易造成被評價部門的疲于應(yīng)付和無所適從。尚未形成事前、事中、事后通盤連接的“閉環(huán)”系統(tǒng)。

　　黨的十八大報告提出“要創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進政府績效管理”，十八屆三中全會則提出要“嚴格績效管理，突出責(zé)任落實，確保權(quán)責(zé)一致”，并提出要“透明預(yù)算，提高效率，建立現(xiàn)代財政制度”。為此，要充分考慮各方面條件和因素，結(jié)合社會民主法治化進程，構(gòu)建適合中國的預(yù)算績效管理制度。

　　將預(yù)算績效管理納入國家治理范疇

　　預(yù)算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是建立現(xiàn)代財政制度的題中應(yīng)有之義。實施預(yù)算績效管理，絕不僅僅是財政部門的獨角戲，應(yīng)納入國家治理體系。政府先要更新理念，根據(jù)理念來決策和進行頂層設(shè)計。一方面要加快政府職能轉(zhuǎn)變，另一方面要在培育社會組織、加強法制建設(shè)等方面有突破，調(diào)動社會群體、政府內(nèi)部不同機構(gòu)、不同利益代表的積極性，不斷改善預(yù)算績效管理的生態(tài)體系和制度環(huán)境。

　　理論先行

　　預(yù)算績效管理理論研究應(yīng)當(dāng)走在改革實踐之前，并引導(dǎo)其發(fā)展，否則，將是充滿盲目和風(fēng)險的預(yù)算績效管理改革實踐。中國的預(yù)算績效管理更多地始于自下而上的改革探索，其中的理論研究和頂層設(shè)計較為滯后。因此，必須重視預(yù)算績效管理的理論研究，借鑒國際先進經(jīng)驗，結(jié)合中國國情，以此指導(dǎo)實踐探索。

　　完善法制

　　我國應(yīng)借鑒國際通行做法，將預(yù)算績效管理以法律的形式加以明確。一是可比照成熟市場經(jīng)濟國家的做法，針對預(yù)算績效管理出臺單獨的法律，如美國的《政府績效成果法》；二是可通過修訂現(xiàn)有法律，如《預(yù)算法》，增加預(yù)算績效管理的條款和相關(guān)內(nèi)容，提高績效管理法律層級。

　　構(gòu)建平臺以績效管理系統(tǒng)性協(xié)調(diào)政府部門管理體系非常重要。

　　政府應(yīng)當(dāng)對總體價值追求、管理工具進行整合，使目前績效評價回歸到績效管理主題，實現(xiàn)公共服務(wù)為依歸的績效管理系統(tǒng)總目標(biāo)。借助人大的權(quán)威利益平衡機構(gòu)的作用，加強人大財經(jīng)委對預(yù)算管理績效的審查。

　　建立績效評價指標(biāo)

　　鑒于目前對于指標(biāo)體系構(gòu)建工作的情況，應(yīng)以某幾個行業(yè)作為試點，嘗試構(gòu)建覆蓋該行業(yè)所有業(yè)務(wù)的績效評價指標(biāo)體系，在試點基礎(chǔ)上盡快構(gòu)建一整套包括各行業(yè)的共性和個性相結(jié)合的績效評價指標(biāo)體系?？梢酝ㄟ^信息化技術(shù)手段，建立指標(biāo)庫、專家?guī)旌晚椖繋?。建立一個覆蓋全國各省、各市縣的、集中進行績效評價及其信息管理的網(wǎng)絡(luò)平臺。建立事前、事中、事后通盤連接的閉環(huán)管理系統(tǒng)。目前國內(nèi)大多是地方的績效評價都是側(cè)重于事后，對于事前和事中的監(jiān)管措施較少。今后應(yīng)穩(wěn)步推進績效目標(biāo)管理，所有財政資金全部實行績效目標(biāo)申報，編制明細預(yù)算，重點項目需進行可行性分析。本著總量控制和績效優(yōu)先原則，通過專家論證，在財力范圍內(nèi)統(tǒng)籌優(yōu)先安排績效高的項目，為政府資金分配提供參考依據(jù)。

　　評價結(jié)果直接與問責(zé)掛鉤

　　一是創(chuàng)新預(yù)算編制方法，建立評價結(jié)果與預(yù)算編制緊密結(jié)合的激勵約束機制。而建立這種新的預(yù)算分配和考評機制，首先，要建立起體現(xiàn)部門戰(zhàn)略規(guī)劃的中長期預(yù)算（滾動預(yù)算）制度，并將年度預(yù)算置于滾動預(yù)算的約束之下。其次，運用績效指標(biāo)對年度預(yù)算進行績效評價，并根據(jù)考評結(jié)果，安排、調(diào)整下一年度預(yù)算，強化績效評價結(jié)果對預(yù)算的約束，避免為評價而評價。再其次，探索建立績效評價信息公開發(fā)布制度，加強人大、審計和社會公眾對各部門支出的激勵和監(jiān)督，增加政府公共支出的透明度。

　　二是建立“誰用款、誰負責(zé)”的績效問責(zé)機制?？冃栘?zé)是提高政府績效的動力機制，如果沒有相應(yīng)的責(zé)任追究獎懲機制，公共部門及其工作人員很難有約束預(yù)算提高成效的動力。為此，應(yīng)以重點支出或重點項目為抓手，本著“誰用款、誰負責(zé)”的原則，建立政府領(lǐng)銜、社會廣泛參與的績效問責(zé)機制，對在預(yù)算編制和執(zhí)行過程中未能達到績效管理目標(biāo)或規(guī)定標(biāo)準的各級預(yù)算部門單位及其責(zé)任人員實行績效問責(zé)，形成預(yù)算績效管理的強大威懾力。

　　重視第三方評估

　　積極培育第三方評估機構(gòu)，提高績效評價的公信力。通過政府購買服務(wù)方式，公開招標(biāo)，鼓勵、引導(dǎo)、指導(dǎo)有條件的市縣開展引入第三方評價。通過吸收由專業(yè)人士組成的第三方評價機構(gòu)，從根本上克服內(nèi)部評價雙重角色的矛盾，確保評價結(jié)果的獨立性和客觀性。同時，加強對第三評價機構(gòu)的引導(dǎo)培訓(xùn)，大力培育第三方評價組織，使之成為一項成熟的公共支出管理制度安排。

　　信息化建設(shè)跟進

　　可考慮在“金財工程”即政府財政管理信息系統(tǒng)（GFMIS）中開發(fā)績效評價管理信息系統(tǒng)，并與預(yù)算編制系統(tǒng)、資產(chǎn)管理信息、預(yù)算單位財務(wù)核算、財政決算等系統(tǒng)互聯(lián)互通，信息共享，建立一個覆蓋全國各省、各市縣的、集中進行績效評價及其信息管理的網(wǎng)絡(luò)平臺。