全國人大常委會8月31日表決通過了關(guān)于修改預(yù)算法的決定。針對地方政府債務(wù)問題，歷時20年修訂的預(yù)算法從法律上首次允許地方政府舉債。圍繞“地方政府債券”，我國將建立一系列債務(wù)借、還、用的約束機制。

　　截至2013年6月末，各類地方政府性債務(wù)總計17．8萬億元。專家認為，改革立足“開正門、堵偏門”，明確了地方債務(wù)管理改革的路線圖，上千家融資平臺的轉(zhuǎn)型大幕也將拉開。

　　地方債務(wù)將受約束

　　全國人大常委會關(guān)于修改預(yù)算法的決定將自2015年1月1日起施行，修訂中首度明確了地方政府舉債的權(quán)責(zé)。

　　此前，已實施10年的上一版預(yù)算法規(guī)定，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。這使地方政府舉債行為處于灰色地帶，主要靠融資平臺“曲線”舉債未受法律認可。修訂后的預(yù)算法，將在有限放開地方政府發(fā)債的同時，強化總量監(jiān)管和風(fēng)險防控?！敖⑼ㄟ^發(fā)行地方政府債券的方式舉債融資機制，賦予地方政府以適度的舉債權(quán)，解決了怎么借的問題?！必斦坎块L樓繼偉在8月31日的新聞發(fā)布會上說。市場人士認為，預(yù)算法修訂確認省級政府發(fā)行地方政府債券，將更強調(diào)國務(wù)院和人大的總量控制。

　　此前的審議稿中已表示，經(jīng)國務(wù)院批準的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措?！罢鑱淼腻X花到哪里，還要有嚴格的監(jiān)督。法律將明確可以用在如保障房、博物館建設(shè)等公益性資本支出領(lǐng)域，但不能拿來買公車、蓋大樓、發(fā)工資。”財政部財科所副所長白景明認為，本次修訂中，“只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出”的約束也十分明確。

　　地方政府債券將“開正門”

　　審計署數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月底，地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)108859．17億元，計入擔(dān)保、救助性質(zhì)的債務(wù)部分后，三類地方政府性債務(wù)總額接近18萬億元。

　　中信證券分析師鄧海清認為，此次預(yù)算法修訂意義在于，建立了地方債務(wù)的系統(tǒng)性監(jiān)管體系。特別是在債務(wù)借、還、用方面，建立了中國地方政府債務(wù)約束的法律體系。

　　在借債方面，約束舉債權(quán)，地方融資平臺面臨轉(zhuǎn)型。國務(wù)院已批準廣東、上海、浙江、江蘇、山東等十個省區(qū)市試點地方債自發(fā)自還。截至8月下旬，8個試點省區(qū)市已完成招標發(fā)行。中國社科院金融研究所副研究員安國俊認為，隨著法律的修訂，更多省份有望更快運用政府債券這一“正門”，減少墊資建設(shè)、融資平臺等“偏門”。

　　在還債方面，要提供償債計劃來源，納入預(yù)算全口徑監(jiān)督。同時，為解決公眾對預(yù)算“不清楚”、“看不懂”，預(yù)算法修訂后在預(yù)算編制階段要求，各級預(yù)算支出應(yīng)按功能分類和經(jīng)濟分類編制，通過功能分類或經(jīng)濟性質(zhì)反映支出方向，如教育支出、科技支出、工資支出。

　　在用債方面，還限制了債務(wù)的經(jīng)營性用途?！安簧俚胤綖榱死鼼DP，大量借債用于工業(yè)園、開發(fā)區(qū)建設(shè)。按照債務(wù)不得用于非公益目的要求，工業(yè)園區(qū)、開發(fā)園區(qū)自設(shè)的部分‘小金庫’平臺公司將失去設(shè)立依據(jù)，受到的沖擊最大?！编嚭Ｇ逭f。

　　有助于治理地方違規(guī)舉債

　　“中國地方政府的債務(wù)問題受到各界高度關(guān)注。地方政府性債務(wù)風(fēng)險總體可控，但局部問題需要警惕?！?a href="http://www.zhonghuixigou.com/stock/quote/sh601328/" target="_blank" title="交通銀行 601328">交通銀行首席經(jīng)濟學(xué)家連平介紹，目前我國商業(yè)銀行地方政府融資平臺的不良率普遍為0．1％~0．2％，尚處于較低水平。

　　不過，部分縣市乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)增速過快、普遍采取“BT工程”名義墊資等問題，均亟待出臺系統(tǒng)性規(guī)范約束?！耙恍┑胤絹y舉債，缺計劃，財政收入增長明顯慢于到期債務(wù)增長。比如2013年到期的債務(wù)增速達60％，而同期財政收入增速僅為15％?！边B平說。

　　此外，一些地方政府性債務(wù)的償還能力對土地批租收入的依賴也在上升。專家認為，完善債務(wù)運行監(jiān)測，簡化舉借債務(wù)主體，將是進一步改革的方向之一。審計署此前發(fā)布公告稱，截至3月末，尚有9個省本級為償還債務(wù)舉借新債579．31億元，已有8．21億元債務(wù)逾期未還。

　　中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長王雍君認為，改革中，還應(yīng)將社會保障資金缺口、政府承諾投入事項等“隱性負債”納入公共預(yù)算管理?！澳壳皞鶆?wù)管理、舉債部門過多，甚至一筆債務(wù)的管理涉及十幾個部門，應(yīng)通過建立債務(wù)比例約束、擔(dān)保限額和資格限制，建立財政部門的債務(wù)集中管理。”