●如果要建立統(tǒng)一的登記制度，就必須要對現行的一系列法律進行修改。而以制定行政法規(guī)的方式來修改現行法律，顯然是不可能實現的任務，只能通過制定法律的方式來修改現行法律。

　　●最佳的思路是起草制定一部不動產登記法，通過新法優(yōu)于舊法的原則，直接對舊法的內容作出修改和完善。這一作法的立法成本相對較低，時間周期較短，社會效果較好。

　　●不動產登記制度是整個物權制度的核心，關系到國家基本經濟制度和國計民生的重大問題，屬于基本民事法律制度的內容，根據立法法，應當由立法機關制定法律。

　　我國《物權法》第10條明確規(guī)定，要統(tǒng)一不動產登記制度?！段餀喾ā分贫ㄖ两褚呀?年過去了，不動產登記制度仍未能實現統(tǒng)一。

　　最近，國務院機構改革方案提出，要推動不動產登記制度的改革。但究竟應當通過制定行政法規(guī)還是制定法律來規(guī)范不動產登記，意見不一。從物權法的相關規(guī)定來看，對此并未明確。筆者認為，從中國現實情況出發(fā)，應當制定不動產登記法律，而不宜制定法規(guī)。

　　修改現行法必須通過制定法律方式來進行

　　在我國，不動產的范圍十分寬泛，不僅包括了土地，還包括了地上建筑物、附屬物以及地下礦產資源、林地草原等。因此，不動產登記制度的統(tǒng)一至少要包括土地、房屋、草原、林地登記制度的統(tǒng)一，但有關這些不動產的登記，都已由相關主管部門依據現行法律負責。這些法律包括城市房地產管理法、草原法、擔保法、土地管理法等。

　　從這些法律可見，不動產登記制度基本上是按照分散登記的立法模式構建的，即管理有關不動產的部門負責相關不動產的登記事務。例如《擔保法》第42條規(guī)定：“辦理抵押物登記的部門如下：(一)以無地上定著物的土地使用權抵押的，為核發(fā)土地使用權證書的土地管理部門；(二)以城市房地產或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，為縣級以上地方人民政府規(guī)定的部門；(三)以林木抵押的，為縣級以上林木主管部門；(四)以航空器、船舶、車輛抵押的，為運輸工具的登記部門；(五)以企業(yè)的設備和其他動產抵押的，為財產所在地的工商行政管理部門?！?

　　顯然，從該條規(guī)定可以看出，其思路正是分散登記的思路。將登記作為行政機關所享有的行政管理的職權，而不是一種公示方法，這就造成了登記機構與行政機關的設置與職能合一的問題。多個行政機關負責對不同的不動產加以管理，由此形成了分散登記的現象，如土地由土地管理部門管理，建設用地使用權登記也在土地管理部門進行；林木由林業(yè)管理部門管理，有關林木所有權的登記在林業(yè)管理部門進行；房屋由城建部門管理，產權登記也在該部門進行。這種分散登記的弊端是顯而易見的。

　　如果要建立統(tǒng)一的登記制度，就必須要對現行的一系列法律進行修改。而以制定行政法規(guī)的方式來修改現行法律，顯然是不可能實現的任務，只能通過制定法律的方式來修改現行法律。

　　制定新法的立法成本較低

　　采取制定行政法規(guī)模式的思路是，首先對現行法律都進行修改之后，再啟動行政法規(guī)的制定。筆者認為，這種方式也存在明顯的不足之處。

　　一方面，由于需要修改的有關不動產登記的現行法律數量較多，而且對法律的修改屬于立法活動，程序較為嚴格和復雜，如果等這些法律都一一修改完畢之后，才能啟動不動產統(tǒng)一登記的行政法規(guī)立法活動，則可能需要花費較長時間。

　　另一方面，修改法律和制定新的行政法規(guī)之間，能否做到有效銜接，是一個復雜的問題。如果在相關法律修改完畢之后行政法規(guī)仍未出臺，則將出現一個空檔期，導致登記的無法可依。這種局面對整個市場經濟秩序的維護和穩(wěn)定是十分不利的。因為不動產價值重大，涉及的經濟活動較多，如果缺乏相關的法律規(guī)定，無法展開登記活動，將是難以想象的。

　　因此，筆者認為，最佳的思路是起草制定一部《不動產登記法》，通過新法優(yōu)于舊法的原則，直接對舊法的內容作出修改和完善。這也是我國長期以來一直實行的立法原則，這一作法的立法成本相對較低，時間周期較短，社會效果較好。

　　制定新法可與物權法進行有效銜接

　　不動產登記制度要統(tǒng)一，涉及到登記規(guī)則的統(tǒng)一問題?！段餀喾ā返诙碌谝还?jié)已經就有關登記制度的基本規(guī)則作出了規(guī)定。

　　一方面，鑒于土地房屋已經形成了各自不同的登記規(guī)則，要實行登記規(guī)則的統(tǒng)一，就必須協(xié)調好與物權法的關系，因為物權法的規(guī)則如能夠普遍適用于各種登記事務，則可以形成未來新法的總則；如果不能普遍適用，則應將具體情況納入到分則之中。因此，要整合物權法的相關規(guī)定。

　　另一方面，物權法的相關規(guī)定也需要作出必要的修改。例如，《物權法》第12條關于登記機構應當履行的職責的規(guī)定過于簡略，要在不動產登記法中進行完善。這就必須通過立法才能實現，行政法規(guī)的效力層級顯然無法完成整合和修改物權法的任務。

　　制定新法可規(guī)范登記機關的義務和責任

　　登記機構因過錯造成登記錯誤應當承擔賠償責任。此種責任在性質上是一種民事責任，而不是行政責任。因為登記在性質上不是純粹的行政行為，登記不過是物權的公示方法，登記機關并沒有通過登記創(chuàng)設了物權。由于登記機關的登記行為將產生民法上的法律后果，因此，登記機關因登記錯誤給公民、法人造成損害的，應當承擔相應的民事賠償責任《物權法》第21條規(guī)定登記錯誤的賠償責任，本身就表明了其屬于民事責任?？梢姡⒎ㄕ呤菑拿袷仑熑蔚慕嵌瘸霭l(fā)，確立相關規(guī)范的。

　　但民事責任就涉及到司法管轄，行政機關無權在行政法規(guī)中對司法管轄問題作出規(guī)定，而必須由法律來完成這一任務。

　　行政法規(guī)的效力層次與不動產登記的重要性不匹配

　　這是很重要的一點，因為不動產登記制度是整個物權制度的核心，關系到國家基本經濟制度和國計民生的重大問題。其屬于基本民事法律制度的內容，根據立法法，應當由立法機關制定法律。從我國既往作法來看，有關不動產登記都是通過立法的方式來制定法律，行政法規(guī)和規(guī)章只是起到配套和輔助的作用。所以按照依法立法的要求，也應當繼續(xù)保持這一作法。

　　(作者為中國人民大學副校長、法學院教授 王利明)