生產(chǎn)要素難下鄉(xiāng) 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌遇制度“紅線區(qū)”——浙江城鄉(xiāng)一體化改革樣本調(diào)查

　　浙江省通過深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、城鄉(xiāng)公共服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施一體化等措施，逐步打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)桎梏，使廣大農(nóng)民充分共享到發(fā)展成果和改革釋放的“紅利”。在一些改革試點(diǎn)，同一縣域內(nèi)“同命不同償”、“同齡不同?！?、“同地不同價”等這些令人不解的制度設(shè)計(jì)正在被改變。

　　《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，城市農(nóng)村共同繁榮發(fā)展尚面臨制度性障礙，其中突出表現(xiàn)在要素下鄉(xiāng)之路不暢通，涉及農(nóng)村物權(quán)、產(chǎn)權(quán)的要素流通在多數(shù)地方依然是“紅線區(qū)”。一些基層干部和專家學(xué)者認(rèn)為，推進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮的下一步關(guān)鍵之舉是逐步放開要素自由流通。在條件成熟的試點(diǎn)地區(qū)，可放手授權(quán)，為改革真正松綁；同時應(yīng)完善容錯機(jī)制，贏取改革的有利時機(jī)。

　　激活農(nóng)村產(chǎn)權(quán)再造中產(chǎn)階層

　　“必須改革落后僵化的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度！”浙江省政府參事顧益康說，“只確權(quán)不流轉(zhuǎn)，確權(quán)失去意義；只流轉(zhuǎn)不確權(quán)，流轉(zhuǎn)沒有依據(jù)。城鄉(xiāng)一體化，最核心的發(fā)展主體和發(fā)展資源要素的地位和權(quán)利平等，可以由市場來優(yōu)化配置?！闭憬∪嫱七M(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，越來越多農(nóng)民開始從土地、宅基地等集體資產(chǎn)上獲得了財(cái)產(chǎn)性收益。

　　2015年9月8日，浙北德清縣舉行農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)首次拍賣會，經(jīng)過多輪競拍，洛舍鎮(zhèn)砂村村一宗面積20畝的土地使用權(quán)成功入市交易，這是浙江省首宗以拍賣方式出讓的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，也是該省城鄉(xiāng)建設(shè)用地“同權(quán)同價”的首次大膽探索。

　　砂村村黨總支書記胡金璋介紹，原來這塊地是工礦用地，2013年閉礦后一直閑置荒廢，拍賣前地上的草長到一米多高，莊稼也種不了，“相當(dāng)于是變廢為寶，拍了1150萬，我們把砂村可得的782萬量化到村集體經(jīng)濟(jì)的每一股里，村民每股價格從之前的5500元漲到現(xiàn)在近8000元?！?/p>

　　“如果是改革前的征用、劃撥，一畝價格4.5萬，現(xiàn)在拍賣后，每畝57.5萬，每畝地增值了10倍以上?！焙痂罢f這筆錢將用于理財(cái)投資，壯大集體資產(chǎn)，等股權(quán)穩(wěn)定后村民就可以拿到分紅。

　　德清縣國土局副局長鐘和曦說，“入市改革”方向是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，把原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)遺留下來的或者部分閑置用地盤活，實(shí)現(xiàn)集體和國有土地同等入市、同權(quán)同價，達(dá)到城鄉(xiāng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

　　“城鄉(xiāng)一體化改革不從農(nóng)村產(chǎn)權(quán)著手，就會變虛、走樣。沒有九億農(nóng)民的中產(chǎn)化，就不可能有中國的‘橄欖型社會’！”浙江省一位省領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，讓農(nóng)民成為“有產(chǎn)者”對國家均衡和諧發(fā)展至關(guān)重要。

　　社會福利城鄉(xiāng)同等漸成現(xiàn)實(shí)

　　近年來，浙江省不斷增加公共財(cái)政對“三農(nóng)”的投入，建立健全農(nóng)村公共服務(wù)制度，基本結(jié)束了公共服務(wù)、社會福利種類“城多鄉(xiāng)少”的局面，率先形成了城鄉(xiāng)公共資源均衡配置的體制機(jī)制，使城鄉(xiāng)居民的“同等待遇”逐步成為現(xiàn)實(shí)。

　　政策向農(nóng)村傾斜，越來越多的社會資源下沉到農(nóng)村，與之而來的社會公共服務(wù)也更加完善。到目前為止，浙江已率先在全國實(shí)現(xiàn)免費(fèi)義務(wù)教育制度和初高中畢業(yè)生接受半年到一年的免費(fèi)培訓(xùn)政策，2015年浙江省基礎(chǔ)教育普及率98.4%，率先建立了覆蓋城鄉(xiāng)的最低生活保障制度，率先建立被征地農(nóng)民基本生活保障制度，全省全部實(shí)行了農(nóng)村新型合作醫(yī)療，率先實(shí)行農(nóng)村“五?！焙统擎?zhèn)“三無”人員集中供養(yǎng)。

　　一堵戶籍制度的“墻”，把中國人分割為城里人、鄉(xiāng)下人?！皦Α眱蛇叺娜藗?，在就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會保障等社會公共服務(wù)領(lǐng)域遵循截然不同的兩套體系，交通事故賠償中同命不同價、軍烈屬撫恤金標(biāo)準(zhǔn)不一、城鄉(xiāng)退役軍人補(bǔ)助金相差懸殊……種種不平等體現(xiàn)了扭曲制度設(shè)計(jì)存在的不合理問題。在戶籍制度改革試點(diǎn)縣德清，種種不合理正在被改革糾正。從2012年5月，該縣城鄉(xiāng)人口統(tǒng)一登記為“浙江居民戶口”，與戶籍掛鉤的32項(xiàng)居民實(shí)際待遇差異，逐步實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)均等。

　　據(jù)德清縣公安局行政許可科科長高旭明介紹，前不久三合鄉(xiāng)一位李姓農(nóng)民在交通事故中不幸喪生，家屬獲賠了48萬元，如果按照戶改前城鄉(xiāng)居民標(biāo)準(zhǔn)未統(tǒng)一的時候，賠償金僅20萬左右，“相差近一倍，是因?yàn)橐郧皡⒄粘青l(xiāng)人均收入水平乘以年數(shù)賠償?shù)?，農(nóng)民收入低于城市居民，獲得的賠償金也就低，就出現(xiàn)了‘同縣同命不同價’的問題?！?/p>

　　超市下鄉(xiāng)進(jìn)鎮(zhèn)、名醫(yī)下鄉(xiāng)坐診、自來水城鄉(xiāng)統(tǒng)一供水……這樣的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)腳步在浙江各地基層不斷加快。2015年浙江公辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)達(dá)標(biāo)率98%，在醫(yī)療急救等方面基本形成了農(nóng)村30分鐘公共服務(wù)圈。基層干部普遍認(rèn)為，要縮小城鄉(xiāng)差距，落實(shí)城鄉(xiāng)普惠，切實(shí)改變農(nóng)村“臟亂差”落后面貌，政府資源要素投入、財(cái)政投入必須加大力度向農(nóng)村地區(qū)傾斜。

　　要素下鄉(xiāng)遭遇制度紅線

　　在公共服務(wù)等領(lǐng)域讓農(nóng)民共享改革開放成果在浙江多地的實(shí)踐已成績凸顯，但城市農(nóng)村共同繁榮發(fā)展尚面臨制度性障礙，其中突出表現(xiàn)在要素下鄉(xiāng)之路不暢通，涉及農(nóng)村物權(quán)、產(chǎn)權(quán)的要素流通在多數(shù)地方依然是“紅線區(qū)”，農(nóng)村人才、資金、信息、技術(shù)的缺乏依然沒有得到根本上改變，徹底改變農(nóng)村落后、凋敝的面貌，還需改革推動。

　　“過去是為農(nóng)民進(jìn)城發(fā)展掃清制度障礙，現(xiàn)在我們關(guān)鍵要為農(nóng)民返鄉(xiāng)發(fā)展?fàn)I造平等的平臺?！闭憬∞r(nóng)辦副主任邵峰認(rèn)為，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下一步的改革重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)從城鄉(xiāng)公共資源均衡配置逐步邁向城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的平等交換。

　　桐廬縣9.7萬農(nóng)戶中，有閑置住宅、廢棄住宅過萬戶，占總戶數(shù)的10.8%，于是村集體將這些閑置用房的宅基地使用權(quán)集體統(tǒng)一回購，再轉(zhuǎn)租給城里人，撬動“空心村”的“二次創(chuàng)業(yè)”?？h委書記毛溪浩認(rèn)為，農(nóng)村閑置房屋的流轉(zhuǎn)，實(shí)質(zhì)是一次城鄉(xiāng)要素流動的改革，是盤活農(nóng)村閑置資源，增強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入的一次探索，但囿于法律、政策限制，目前這些項(xiàng)目僅對出生在本村，因參軍、就學(xué)、招工等在外工作的；曾在本村插隊(duì)落戶的城市知識青年等七類人群有限開放。

　　邵峰認(rèn)為，在依法治國的背景下，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革“打擦邊球”的可能越來越難，而是要通過授權(quán)改革?！罢憬〖墝?shí)驗(yàn)區(qū)此前已經(jīng)在做宅基地改革試點(diǎn)，但根據(jù)‘依法授權(quán)’改革的要求，浙江只有義烏一地獲得了國務(wù)院的批準(zhǔn)，這意味著別的地方即便有條件也無權(quán)搞試驗(yàn)?！?/p>

　　“以購房置業(yè)為例，農(nóng)民現(xiàn)在可以進(jìn)城買房，但城市居民卻無法到農(nóng)村購買房屋、經(jīng)營土地，被限制在村域土地上的農(nóng)村資產(chǎn)、資源沒法盤活，導(dǎo)致有些地方閑置甚至廢棄。”義烏市國土局副局長張黎明說，作為浙江省唯一一個全國農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)城市，義烏正在探索在不改變所有制性質(zhì)的前提下，允許符合條件的宅基地進(jìn)行置換、轉(zhuǎn)讓、繼承、贈予。

　　義烏市市長盛秋平坦言，由于有“國家試點(diǎn)”這樣一個標(biāo)簽，義烏才敢謹(jǐn)慎地“撞擊”頂層設(shè)計(jì)，結(jié)合本地實(shí)際實(shí)施“破法改革”，讓城市的資本流進(jìn)來，探索實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的“就地繁榮”?！俺青l(xiāng)統(tǒng)籌破題后，空間置換節(jié)約土地，農(nóng)民都成了市民后農(nóng)村會增加三倍消費(fèi)動力！”盛秋平信心十足地說。

　　打破中梗阻全面深化改革

　　記者走訪浙江嘉興、嘉善、慈溪、上虞、義烏、德清等一批城鄉(xiāng)一體化改革先行先試區(qū)時，在對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度、戶籍制度等城鄉(xiāng)一體化改革落實(shí)情況的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，改革在某些局部進(jìn)展不快、甚至出現(xiàn)“中梗阻”的現(xiàn)象，當(dāng)前需要正視和警惕幾種不利于深化改革的干部心態(tài)和做法：

　　——急功近利型。浙江某市7年前就曾大刀闊斧地推進(jìn)改革，高調(diào)宣布取消城鄉(xiāng)居民戶籍差別，卻在實(shí)施不到兩個月后草草收場?！靶既∠青l(xiāng)戶籍差別是一夜之間的事情，但做好前期工作卻是一件十分繁重、艱巨和龐雜的事情?！?德清縣府辦副主任侯海明說，德清戶籍制度改革從最初的戶籍登記制度，到確權(quán)工作，再到戶籍背后的待遇統(tǒng)一，歷經(jīng)三個階段、2年多時間，光全縣性會議就開了20多次，才得以平穩(wěn)推進(jìn)。

　　——消極抵觸型?！敖y(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公共服務(wù)均等化就是一件政府要為農(nóng)民‘燒錢’的事情”，一位副市長說。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展對一些地方官員來說，后果是“土地不好征了，財(cái)政收入少了，工作難度大了”，存在一定的消極抵觸情緒。對此，浙江省政府咨詢委委員顧益康認(rèn)為，一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部在決策時還習(xí)慣于站到了資本一邊，光顧了效率、GDP增速，而沒有站到老百姓這一邊。

　　——畏難無為型。在法治意識、規(guī)矩意識等新要求下，干部的困惑、顧慮增多，一些干部存在一定程度的畏難、拖延甚至不作為的心態(tài)，一些干部擔(dān)心步子邁大了，缺乏制度保護(hù)，“一試就錯”、“一錯就罰”，多了幾分瞻前顧后的畏難心理。一些改革試點(diǎn)地區(qū)的干部認(rèn)為，當(dāng)前最大的困惑是怎么處理改革和依法的關(guān)系，“不知道底線在哪里，違法誰來救我”。

　　——觀望搖擺型。浙江是各項(xiàng)城鄉(xiāng)一體化改革試點(diǎn)較集中的省份之一，國家推出了一批改革試點(diǎn)之后，前些年不少搞得轟轟烈烈的省級改革試點(diǎn)很快就停步了。在走訪中，不少基層干部向記者表示對改革“吃不準(zhǔn)”，他們擔(dān)心，碰到一點(diǎn)困難、遇到一點(diǎn)障礙、換了一任領(lǐng)導(dǎo)，政策會不會變？改革會不會反復(fù)、甚至退回去？

　　今年是全面深化改革的關(guān)鍵之年。記者在浙江調(diào)研中多次聽到一些基層干部呼吁：以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度、戶籍制度為突破口的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革已進(jìn)入攻堅(jiān)克難的深水區(qū)，亟需對試點(diǎn)地區(qū)下放權(quán)力、放手授權(quán)，為改革真正松綁；同時應(yīng)完善容錯機(jī)制，讓敢為、能為的干部大膽探索，放手作為，贏取改革的有利時機(jī)。

　　城鄉(xiāng)統(tǒng)籌須把握火候平衡利益

　　記者 沈錫權(quán) 黃筱 陳曉波 杭州報(bào)道

　　記者在浙江各地基層調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是一項(xiàng)全面建設(shè)小康社會戰(zhàn)略性工程，也是一個改革的系統(tǒng)工程，牽一發(fā)而動全身。各地在推進(jìn)統(tǒng)籌時要取得預(yù)期的效果，必須因地制宜，量力而行，科學(xué)籌劃，分步實(shí)施，努力做到“蹄疾而步穩(wěn)”。

　　浙江各地基層干部結(jié)合工作實(shí)踐反映，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，必須要把握改革的“火候”，既要做到有針對性，也要考慮到可行性，使改革真正落到實(shí)處，行之有效。

　　首先，應(yīng)做好深入了解、應(yīng)對農(nóng)民情感、心理需求、風(fēng)俗習(xí)慣等“功課”，使改革真正尊重農(nóng)民意愿，而非憑政府部門主觀意愿“逼農(nóng)民離土”、“趕農(nóng)民上樓”。

　　義烏市是農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)，在一些試點(diǎn)城郊村，農(nóng)民可以按1：5的比例，用自己的宅基地置換城區(qū)新住宅。義烏稠江街道下沿塘村村民吳承丁5口人分到5套房以及350平方米的廠房。以當(dāng)?shù)孛科椒矫?000元的房價算，吳承丁5套房價值400多萬，但他也要為此支付200多萬的成本價。這個村大多數(shù)農(nóng)民象吳承丁一樣在算了一筆賬后，還是愿意簽約置換。但也有一部分人就是不愿意做這“大賺一筆的生意”。

　　“結(jié)婚二十多年來，我家建了四次才建起現(xiàn)在這四層樓房，憑什么說拆就要讓我拆掉！我不要住新樓，也不想發(fā)財(cái)！”下沿塘村村民何銀芳到目前還沒有簽約，對記者說起這事，她情緒激動。

　　針對何銀芳式不積極響應(yīng)的村民，新社區(qū)集聚建設(shè)辦常務(wù)副主任楊鐘堅(jiān)說，改革中老百姓的各種需求必須充分了解和尊重，有的工作暫時做不通的，必須先緩一緩。讓前期置換入住的農(nóng)民拿到商品房、入市交易后，獲利了，“大勢”改變了，慢慢的他們的心思意念也會轉(zhuǎn)變。

　　其次，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策推進(jìn)過程中，分步驟、梯度推進(jìn)勢必會造成農(nóng)民內(nèi)部利益新的不平衡。因此，在這些改革進(jìn)度較緩的地區(qū)，政府往往采取先完善當(dāng)?shù)氐墓才涮追?wù)，以達(dá)到平衡利益的目的。一些地區(qū)就從農(nóng)民的飲用水、公共交通、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)系統(tǒng)、城鄉(xiāng)商貿(mào)流通體系等公共服務(wù)一體化入手，適當(dāng)優(yōu)先、傾斜以平衡好遠(yuǎn)郊區(qū)和山區(qū)農(nóng)民的基本利益，避免他們因?yàn)閷Ρ刃睦硎Ш舛a(chǎn)生群體性不滿情緒。

　　再次，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革與地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、政府財(cái)政支出能力和改革整體氛圍等密不可分，如果得不到這些關(guān)鍵因素支撐，改革勢必難以推進(jìn)。如財(cái)政投入的蛋糕只有那么大，當(dāng)向“三農(nóng)”顯性傾斜后，勢必造成其他方面的投入緊張。據(jù)侯海明介紹，德清2014年地方財(cái)政收入33個億，除去二十七八億正常的事業(yè)經(jīng)費(fèi)外，剩余的經(jīng)費(fèi)大多投入戶籍制度改革的配套。

　　嘉興是全國城鄉(xiāng)收入比最低的地級市之一，嘉興市農(nóng)辦俞小琳認(rèn)為：“一方面是資源要素大量投向農(nóng)村后，農(nóng)民收入快速增長，另一方面，則是機(jī)關(guān)公務(wù)員十年來基本不漲工資的影響。公務(wù)員不漲工資是領(lǐng)導(dǎo)鐵了決心要反哺農(nóng)村，但這樣的做法不見得在任何地方都能實(shí)行。”