沒錢難辦事，服務(wù)跟不上

　　——農(nóng)村集體經(jīng)濟“空殼化”觀察(之一)

　　當前，一些西部農(nóng)村集體經(jīng)濟“空殼化”已成常態(tài)，影響到村級公益事業(yè)開展和公共服務(wù)供給。而我國尚未建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共財政體制，農(nóng)村大量民生需求仍需依靠本就薄弱的村社集體經(jīng)濟。“沒錢難辦事”的尷尬，使不少村社短期內(nèi)難以改變發(fā)展落后的面貌。

　　基礎(chǔ)設(shè)施難發(fā)展，公共服務(wù)難提供

　　半月談記者走訪發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中無經(jīng)營收益或收益較低的村社占了多數(shù)，這些“空殼村”，僅靠少量的財政轉(zhuǎn)移支付，連基層組織運轉(zhuǎn)都較困難，發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)、為農(nóng)民提供服務(wù)更無從談起。

　　集體經(jīng)濟組織“空殼化”，集中體現(xiàn)在農(nóng)村公益性基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展難、公共服務(wù)提供難上。最近，半月談記者來到重慶涪陵區(qū)大溪村，村里幾乎家家人去樓空。在簡陋的村公共服務(wù)中心，村委會主任周德武坦言，在類似大溪這樣的貧困村、空心村，要發(fā)展公共基礎(chǔ)設(shè)施，真是難上加難。

　　“村集體收入只有兩塊：一家茶廠流轉(zhuǎn)了80畝集體土地，每年租金2000元;水庫每年有1500元承包費。一年3000多塊錢，能干成什么事?”周德武說，為了改善村容村貌，村里向政府爭取項目，搞起了農(nóng)民集中居住點，但是其中綠化、公廁、娛樂設(shè)施等配套需要80多萬元，政府項目資金有近40萬元補貼，缺口不小。

　　“除了政府投錢，搞農(nóng)民新村這樣的公共設(shè)施，自己還能從哪籌錢呢?”周德武說，由于資金缺口大，很多配套設(shè)施不健全，住進去的農(nóng)民生活還不方便，大伙兒也不滿意。

　　為推動農(nóng)村公益事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府這些年不斷加大對水利、道路、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的投入，但財政投入只解決項目建設(shè)，后續(xù)管護、持續(xù)運營還需要靠村社自籌資金，而農(nóng)村集體經(jīng)濟的“空殼”狀態(tài)，導致村社沒錢投、投不起，農(nóng)村惠農(nóng)項目往往“無人管、沒錢管、長效作用難發(fā)揮”。

　　重慶豐都縣飛仙洞村為解決群眾“吃水難”，縣水利部門專門安裝了10多公里入戶水管，但由于村里沒有日常管護經(jīng)費，短短幾年，有的取水點就滲漏，被迫廢棄，有的管網(wǎng)出現(xiàn)了堵塞，農(nóng)民家里也就斷了水。村黨支部書記彭瑞華說，現(xiàn)在惠農(nóng)項目很多，但村里出不起管護資金，項目“落地”，惠農(nóng)也不長久。

　　“資金需‘化緣’，有時靠村干部墊資”

　　一方面村社集體經(jīng)濟“空殼化”，無力承擔公共事業(yè)發(fā)展要求;另一方面，面對群眾改善村容村貌，提高服務(wù)水平的現(xiàn)實需求，一些村社不得不四處“化緣”。

　　在重慶涪陵區(qū)白果村整村扶貧過程中，修建了8.8公里村社道路，工程造價130多萬元，政府定額投入100萬元，尚有近30萬元的資金缺口，村里投不起，村干部只得找到區(qū)民政局，請求資金支持。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也是村社“化緣”的重要對象。重慶某鎮(zhèn)當?shù)馗刹扛嬖V記者，2014年該鎮(zhèn)整治塘庫160多口，平均每口財政投入5萬多元，實際工程造價每口需要6萬多元，僅此一項，鎮(zhèn)財政就要累計“兜底”150多萬元。這個鎮(zhèn)在當?shù)鼗鶎迂斄λ闶潜容^強的，面對村社公共基礎(chǔ)設(shè)施資金投入需求，尚能勉強支持，一些財力薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)就是有心無力了。

　　“化緣”無門，村干部不得不自掏腰包墊付。白果村支部書記楊薦說，以前村社財力非常薄弱，為了搞建設(shè)，還欠了40多萬元債務(wù)。村里建公共服務(wù)中心除了扣除政府補助外，還有10多萬元缺口，自己只得以個人名義向銀行貸款搞建設(shè)。

　　管理不暢、改革滯后制約集體資產(chǎn)發(fā)展

　　目前的農(nóng)村基層無論基于資源稟賦，還是運轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟組織難度依然不小。記者在西部農(nóng)村采訪發(fā)現(xiàn)，近幾年，通過開發(fā)資源、盤活資產(chǎn)等手段，各地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展有一定成效，但總體而言，農(nóng)村集體經(jīng)濟實力仍然不強，可處置、經(jīng)營的資產(chǎn)總量并不大。

　　農(nóng)村經(jīng)營管理體制不暢，也影響村集體資產(chǎn)處置和經(jīng)營的積極性。目前，多數(shù)的行政村是以村支兩委代替村集體經(jīng)濟組織行使集體資產(chǎn)管理經(jīng)營職能，“村企”不分，村支兩委及村集體資產(chǎn)管理職能交叉。對村支兩委而言，基層黨組織建設(shè)、社區(qū)公共管理服務(wù)等日常行政事務(wù)繁雜，盤活村集體資產(chǎn)未納入村社干部的業(yè)績考評，也沒有激勵機制和有效的監(jiān)督機制。

　　同時，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)不明晰，使農(nóng)村集體資產(chǎn)處置和經(jīng)營也缺乏政策支撐。據(jù)統(tǒng)計，重慶多數(shù)村集體經(jīng)濟組織尚未進行產(chǎn)權(quán)改革，傳統(tǒng)產(chǎn)權(quán)主體虛置、產(chǎn)權(quán)模糊，使用、投資、開發(fā)集體資產(chǎn)存在體制障礙。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員對集體資產(chǎn)名義上是“人人有份”，實際是“人人無份”，不利于農(nóng)村集體經(jīng)濟規(guī)范運轉(zhuǎn)。

　　村級“牛毛債”，照出發(fā)展窘境

　　——農(nóng)村集體經(jīng)濟“空殼化”觀察(之二)

　　我國農(nóng)村一些村社要維持運轉(zhuǎn)、開展建設(shè)，不同程度都出現(xiàn)了一些負債，這些小而散的“牛毛債”，就像一面鏡子，直接照出當前集體經(jīng)濟發(fā)展過程中的困窘。

　　愛恨交織的建設(shè)債

　　近年來，國家對農(nóng)村扶持力度越來越大，如新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村道路、產(chǎn)業(yè)扶持、鄉(xiāng)村旅游等項目，都采取“國家給一點，市級、區(qū)縣配套一點，村上自籌一點”的辦法來籌資。但在農(nóng)村集體經(jīng)濟“空殼化”，無力出資配套，“一事一議”讓群眾籌資籌勞又難以開展的背景下，對一些村社而言，國家惠農(nóng)資金利用成了“兩難”，有了項目就可能欠債。

　　近期，半月談記者先后走訪10多個行政村，發(fā)現(xiàn)這些村大多存在不同程度的債務(wù)負擔，多的上百萬元，少的也有一二十萬元。問起債務(wù)來源，其中一個原因還是農(nóng)村建設(shè)負債。有的村社道路硬化，政府財政一般每公里補助50多萬元，而實際建設(shè)成本一般都在70萬元以上，中間缺口就需要村社自籌。采訪中，有的村干部告訴記者，類似村道這樣的基礎(chǔ)設(shè)施，如果無法通過“一事一議”讓農(nóng)民籌資籌勞，又想把項目搞起來，就不得不靠借錢搞建設(shè)。

　　“其他村是借債搞建設(shè)，而我們村是想借錢都不行，因為村里一點收入都沒有，維持運轉(zhuǎn)全靠政府補助，借錢還不起，誰愿意借給我們?！痹谀炒宀稍L時，有干部告訴記者，村社籌不起錢，又想要惠農(nóng)政策落地，有時項目質(zhì)量就不得不打折扣。這個村2014年整村脫貧時，硬化了5.5公里通村道路，但由于財政補貼標準低，村里又出不起錢，單位資金投入強度達不到要求，工程質(zhì)量出了問題。村支書帶著記者現(xiàn)場查看這條村道時說，因為水泥標號不夠，敷設(shè)厚度也不足，現(xiàn)在路面“起泡”，車輛一過就粉塵滿天飛，到處坑坑洼洼。

　　在走訪另一個村時，記者也發(fā)現(xiàn)了類似現(xiàn)象，這個村新修村道11公里，也是因為資金不夠，村道寬度只有3.5米，僅能容一輛車通過，群眾笑稱為“單行道”。

　　糊里糊涂的呆壞債

　　除建設(shè)負債外，一些村級債務(wù)的產(chǎn)生，則是因為涉農(nóng)政策或村社集體經(jīng)濟組織自身發(fā)展問題導致的，特別是一些村里還有歷史遺留下來說不清道不明的糊涂債，沒有人敢核銷，更沒有權(quán)利核銷，成了無法化解的“呆壞債”。

　　采訪中，有的地方農(nóng)口干部說，有一種債務(wù)是歷史政策債：在農(nóng)稅未取消時，農(nóng)民拖欠集體“三提五統(tǒng)”現(xiàn)象嚴重，為了收繳統(tǒng)籌費、農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道出臺要求干部工資與稅費收繳“掛鉤”和“一票否決”的辦法，一些村不得不借錢墊繳。有的地方，借錢墊繳所形成的債務(wù)甚至高達上千萬元。

　　同時，一些農(nóng)村“三資”清理時，也發(fā)現(xiàn)有的村社有賬外賬、債外債，少數(shù)村干部出門辦事，講派頭、比排場，花錢大手大腳，形成不少糊涂債。記者曾在某地采訪，發(fā)現(xiàn)一個行政村有筆近萬元的“吃喝債”，已歷三屆村干部之手，現(xiàn)任干部說不清這筆債是怎么欠的，每次村社財務(wù)清理，不得不掛在賬上。債主經(jīng)常拿著借條到村委會要債，現(xiàn)任村干部只得推脫，“誰欠的找誰要”，成了一拖10多年的“呆壞債”。

　　當?shù)馗刹刻寡?，農(nóng)村“糊涂債”還是因為村級集體經(jīng)濟收支管理不嚴，缺乏有效約束。不少干部認為村級欠債屬于村民自治范疇，多一事不如少一事，管得越多越麻煩。同時，村民對村級債務(wù)監(jiān)督不力，應(yīng)有的權(quán)利沒有得到充分尊重，對村務(wù)公開中的不正常收支難過問、難監(jiān)督，村社民主理財、民主監(jiān)督走形式和過場，這也給村級債務(wù)的清理和化解造成障礙。

　　監(jiān)督、控制村級債在合理區(qū)間

　　采訪中，一些業(yè)內(nèi)人士認為，農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)債務(wù)本是正?，F(xiàn)象，關(guān)鍵是對債務(wù)要有良性的監(jiān)管、處置機制。要通過明確責任，先易后難，依法依規(guī)、分類處理。村級組織作為這項工作的主體，要通過增收節(jié)支，盤活集體山林、水域、房產(chǎn)、土地等存量資產(chǎn)，以及處置閑置資產(chǎn)等方式努力化解債務(wù)。

　　專家建議，加大農(nóng)村財政投入力度，降低或取消農(nóng)村扶持項目鄉(xiāng)村配套資金要求，在實施農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益性事業(yè)發(fā)展時，堅持規(guī)劃先行的原則，做到量力而行、盡力而為，避免新增債務(wù)，提升村級組織化解債務(wù)的能力。同時，建立村級民主監(jiān)督、鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計核算監(jiān)督、政府審計監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)實時監(jiān)督“四位一體”的村級財務(wù)監(jiān)管體系，嚴控村級債務(wù)增長。

　　盤活存量、做好增量，做大“蛋糕”謀出路

　　——農(nóng)村集體經(jīng)濟“空殼化”觀察(之三)

　　如何破解農(nóng)村集體經(jīng)濟“空殼化”問題，各地正在探索。重慶不少村社最近幾年村級債務(wù)在減少、集體收入在增加。細究其中原因，不難發(fā)現(xiàn)，這些村社經(jīng)濟經(jīng)濟實力增強，關(guān)鍵還是靠改革，一是盤活存量，依托農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，夯實集體經(jīng)濟長遠發(fā)展基石;二是做好增量，通過理順城鄉(xiāng)利益機制，搭建城鄉(xiāng)資源互動平臺，真正實現(xiàn)“以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)”。

　　產(chǎn)權(quán)改革理順利益關(guān)系

　　在不少地方，尤其是經(jīng)濟較為發(fā)達的城鄉(xiāng)接合部，以前農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之所以難以做大做強，一個重要原因在于集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂，監(jiān)管不力。

　　做大集體經(jīng)濟“蛋糕”，重慶的一項探索就是理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，通過盤活存量，實施集體資產(chǎn)股權(quán)量化改革，從體制上保證集體經(jīng)濟做大做強。在重慶九龍坡、沙坪壩等地區(qū)，不少農(nóng)村集體經(jīng)濟組織還對村社存量資金、資產(chǎn)進行股權(quán)量化確權(quán)，建立“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責明確、治理完善”的治理體系，實現(xiàn)保值增值，有的村社農(nóng)民股東每年能實現(xiàn)分紅上萬元。

　　城郊的九龍坡區(qū)華巖鎮(zhèn)共和村就面臨這道“坎”。該村1985年創(chuàng)辦村集體企業(yè)以來，經(jīng)過20多年積累，集體資產(chǎn)總額在2006年就已達到1483萬元，收入穩(wěn)定增長，主要以廠房、門面租賃收入為主。

　　村集體資產(chǎn)實行股份化改革之后，成效初步顯現(xiàn)。共和村實行村集體資產(chǎn)股份化改革后，每年分紅總額達上百萬元，村民人均分紅300元。共和村村民劉純祥說，他家一共有107股，按照每股20元的標準，一年能夠分到2000多元。此外，按照共和村集體資產(chǎn)分配方案，像劉純祥這樣60歲以上的老人，每年還可從村集體經(jīng)濟中獲得1000元的生活補貼。

　　村集體資產(chǎn)進行股份化還理順了村民委員會和集體經(jīng)濟組織之間的關(guān)系。不少農(nóng)民說以前集體資產(chǎn)名義上人人有份，其實是少數(shù)人說了算，制度上存在漏洞。股份化改革之后，村民成了股東，可以更好地行使知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，保證集體經(jīng)濟組織正常運行。

　　在九龍坡區(qū)西山村，村民羅熙說：“集體資產(chǎn)股份化后，我家每口人都拿到了《集體資產(chǎn)股權(quán)證》，有股就能分紅，多股就能多分，這就吃上了‘定心丸’?！?/p>

　　“地票”交易反哺農(nóng)村，增強村社集體實力

　　發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟，重慶另一個手段是做大增量，做強集體經(jīng)濟組織。在涪陵區(qū)白果村，最高峰時，村集體負債曾有40多萬元，而現(xiàn)在負債已基本消除，村支部書記楊薦說，變化的關(guān)鍵是白果村利用重慶市“地票”交易平臺，實現(xiàn)了110多畝宅基地的復墾，僅此一項，村集體經(jīng)濟就獲得近300萬元補償。

　　作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，重慶探索進行城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標“地票”交易。根據(jù)規(guī)定，其收益分配，如果是農(nóng)民宅基地及其附屬設(shè)施復墾，扣除復墾成本后，凈收益全部返還農(nóng)村，按照85∶15的比例支付給復墾宅基地及其附屬設(shè)施用地的農(nóng)戶和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。復墾農(nóng)村公共設(shè)施、公益事業(yè)等建設(shè)用地的，扣除復墾成本后，剩余價款全部劃歸相應(yīng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。收益主要用于本集體組織成員社會保障及基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。

　　云陽縣黃石村山坪塘近年來改造了20多口塘庫，政府平均每口投入6.5萬元，村級配套1.5萬元，村里之所以出得起錢，就是靠“地票”交易。村支部書記范光志說，從2012年以來，村里搞了20多畝宅基地復墾，獲得40多萬元收入，其中大部分資金就用于這樣的農(nóng)村公益性基礎(chǔ)設(shè)施改造。

　　加快改革，增強政策傾斜

　　在不少業(yè)內(nèi)專家看來，結(jié)合重慶一些地方的改革實踐，要做大做強農(nóng)村集體經(jīng)濟，就要繼續(xù)穩(wěn)步推進農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)量化改革試點，在全面完成清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，建立資產(chǎn)臺賬和資源登記簿，依法界定集體資金、資源、資產(chǎn)所有權(quán)，理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，采取拍賣、租賃、置業(yè)、股份合作等方式，盤活農(nóng)村集體閑置資產(chǎn)。

　　同時，應(yīng)盡快制定促進農(nóng)村集體資產(chǎn)處置和經(jīng)營的扶持政策。鑒于目前農(nóng)村集體經(jīng)濟薄弱，發(fā)展基礎(chǔ)較差，加之農(nóng)村集體經(jīng)濟組織承擔了本應(yīng)由財政負擔的維持農(nóng)村基層組織運轉(zhuǎn)和提供公共設(shè)施和服務(wù)的職責，政府財政應(yīng)加大對農(nóng)村集體經(jīng)濟扶持力度，可以安排專項資金，整合各部門資金，支持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為發(fā)展生產(chǎn)所必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、設(shè)備機械購置等，為增加集體經(jīng)濟收入的項目提供貸款貼息、融資擔保以及獎勵等。