城市發(fā)展是有成本的。在不同的城市發(fā)展模式下，由于政府管理理念、融資模式和建設(shè)尺度的不同，將直接導(dǎo)致城市發(fā)展成本產(chǎn)生差異。因此，作為城市管理者的城市政府，自身如何定位、如何作為，對于城市發(fā)展成本將產(chǎn)生關(guān)鍵性的影響。

　　城市發(fā)展成本過高

　　近年來，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中出現(xiàn)了一個不容忽視的現(xiàn)象：城市政府的大規(guī)模開發(fā)建設(shè)傾向與房地產(chǎn)市場高庫存、樓房高空置率并存等建設(shè)浪費現(xiàn)象并存。

　　新城、新區(qū)“遍地開花”且規(guī)劃不切實際。在調(diào)查的12個省(自治區(qū))的156個地級市和161個縣級市中(未包括12個省中湖北的縣級市)，有145個地級以上城市和67個縣級城市提出新城新區(qū)建設(shè)。其中，平均每個新城新區(qū)規(guī)劃建設(shè)用地面積為63.6平方公里，相當(dāng)于現(xiàn)有城市面積一半多，個別城市規(guī)劃面積甚至相當(dāng)于目前城市建成區(qū)面積的6倍；平均每個城市新城新區(qū)規(guī)劃人口為80萬，基本相當(dāng)于現(xiàn)有城市人口。一些地方不切實際造“大城”的沖動正加速上演，大規(guī)?！霸斐沁\動”耗費大量人力物力，有些甚至造成嚴(yán)重浪費。

　　這種普遍的大規(guī)模建設(shè)和浪費并存的現(xiàn)象，實際是我國大多數(shù)地方政府對城市發(fā)展模式一致選擇的結(jié)果：通過大規(guī)模、政府主導(dǎo)型的城市建設(shè)，一方面拉動投資，推動GDP增長；另一方面推高房地產(chǎn)價格，從而抬高房地產(chǎn)用地價格以獲得高額土地出讓金和超額抵押貸款，獲得城市建設(shè)資金進(jìn)行更大規(guī)模的城市建設(shè)。從實際效果看，這種城市發(fā)展和管理思路從多方面抬高了我國城市發(fā)展的成本。

　　首先，市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量資金，產(chǎn)生巨額政府性債務(wù)。其次，土地低效、粗放利用，未來用地成本逐漸提高。再次，人口密度較低，抬高了居民生活成本和服務(wù)業(yè)發(fā)展成本。最后，城鎮(zhèn)建設(shè)供給與需求不相匹配，必然帶來投資建設(shè)浪費。

　　我國許多城市之所以選擇這種高成本發(fā)展模式，背后有其原因。首先，對土地融資的依賴使得地方政府“經(jīng)營城市”的愿望太過強烈。其次，我國有關(guān)領(lǐng)域改革滯后助長了這種城市發(fā)展模式。再次，地方政府對城市發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識不夠清晰。城市發(fā)展有其自身規(guī)律，政府不應(yīng)過多干預(yù)，尤其不應(yīng)以違背城市發(fā)展規(guī)律的方式進(jìn)行主觀意志的強加，而是應(yīng)在市場規(guī)律和城市發(fā)展規(guī)律充分發(fā)揮作用的基礎(chǔ)上，做好相關(guān)服務(wù)。

　　低成本發(fā)展的白溝經(jīng)驗

　　要轉(zhuǎn)變我國地方政府對這種城市發(fā)展模式普遍選擇的現(xiàn)象，需要進(jìn)行的改革是多方面的，如拓寬融資渠道以減少地方政府對“土地財政”的依賴、完善土地利用法規(guī)以提高土地利用效率等等，但這些改革一方面屬于宏觀政策，需要頂層設(shè)計，另一方面其推行到見效需要一定的時間。因此，更為重要和迫切的是，要改變地方政府的城市管理、經(jīng)營理念：不切實際地規(guī)劃城市、干預(yù)城市發(fā)展的城市管理方式無異于“飲鴆止渴”，政府城市管理只有遵循市場規(guī)律，順應(yīng)城市發(fā)展階段，才能降低城市發(fā)展成本、更有效地促進(jìn)城市發(fā)展。對此，河北省白溝鎮(zhèn)的發(fā)展歷程做出了很好的示范。

　　(一) 白溝的基本情況

　　白溝地處河北省高碑店、雄縣、容城3縣交界處，北距北京102公里，東至天津108公里，南到保定62公里。白溝原本是隸屬于河北省高碑店市的一個小鎮(zhèn)，1992年設(shè)副縣級建制鎮(zhèn)，2008年與原屬雄縣的白洋淀溫泉城省級開發(fā)區(qū)合并升格為副地級市，更名為白溝新城。2013年，白溝新城常住人口15萬，其中外來人口10萬；國內(nèi)生產(chǎn)總值66.82億元，財政總收入3.62億元，其中本級財政收入2.78億元，農(nóng)民人均純收入14667元。目前擁有規(guī)模企業(yè)350多家(其中規(guī)模以上企業(yè)87家)，加工企業(yè)3000多家，個體加工戶7000多家。2013年箱包產(chǎn)量7.5億只，市場總成交額628億元。

　　縱觀白溝的發(fā)展歷程，大致可以分為3個階段：1971~1991年的萌芽階段、1991~2008年的快速增長階段和2008年之后的整合提升階段。白溝的萌芽階段主要源于農(nóng)民的自主行為和市場規(guī)律的自發(fā)調(diào)節(jié)，而快速增長階段的發(fā)展成果則主要得益于政府的引導(dǎo)和服務(wù)，尤其值得一提的是，這種引導(dǎo)和服務(wù)的提供具有低成本、可持續(xù)的突出特點，本文主要總結(jié)該階段白溝發(fā)展經(jīng)驗。

　　(二)白溝政府城市管理的基本做法

　　1.順應(yīng)城市發(fā)展階段，城市規(guī)劃不盲目追求“大手筆”。從目前來反觀白溝2003年的城市總體規(guī)劃，制定的人口和建設(shè)用地目標(biāo)都是比較切合白溝發(fā)展實際的。如規(guī)劃到2020年人口總量目標(biāo)為18萬，實際上到2013年人口規(guī)模約15萬人，符合其人口增速。

　　2.把發(fā)展自主權(quán)交給市場，政府輕“管理”重“服務(wù)”。白溝的發(fā)展起源于農(nóng)民自發(fā)集中制作銷售箱包，而在發(fā)展過程中，產(chǎn)業(yè)支撐、農(nóng)民就業(yè)都尊重了市場的選擇，而并非政府的選擇，政府在其中扮演的并不是主導(dǎo)城市發(fā)展方向的角色，而只是“服務(wù)者”的角色。

　　3.城市建設(shè)結(jié)合客觀需要，不一味追求“寬、大、洋”。白溝政府綜合考慮財政體制的資金約束、白溝自身的人口結(jié)構(gòu)特點等因素后，選擇以符合城市發(fā)展階段、相對較低水平的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)水平維持了城鎮(zhèn)運營和發(fā)展，而且這并沒有影響到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口集聚、財政收入增長和農(nóng)民收入增加。

　　4.不以財政收入為主要目標(biāo)，為履行政府職能和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展而“讓利”。白溝對市場內(nèi)商戶和工業(yè)園區(qū)內(nèi)規(guī)模較小企業(yè)實行“五統(tǒng)一”的管理模式，其中最重要的一條就是“統(tǒng)一收費”，即國稅、地稅和工商等部門不單獨收取稅費，且并非按照法定的以銷售額為征收對象，而是由政府統(tǒng)一按與之相比較低的定額方式征收。

　　(三) 白溝城市發(fā)展模式低成本，可持續(xù)

　　1.降低了政府管理成本，政府以較少的人員、辦公經(jīng)費支出完成了較多的經(jīng)濟(jì)社會管理事務(wù)。由于政府對箱包市場和工業(yè)園區(qū)實行“五統(tǒng)一”(統(tǒng)一管理，統(tǒng)一收費，統(tǒng)一服務(wù)，統(tǒng)一辦證，統(tǒng)一協(xié)調(diào))管理模式。尤其是統(tǒng)一收費，大大降低了白溝政府對眾多商戶和加工企業(yè)分散核定銷售額進(jìn)行稅費征收的管理成本，也契合了白溝政府人員編制較少的客觀現(xiàn)實。

　　2.減少了政府建設(shè)支出，政府債務(wù)負(fù)擔(dān)較輕。2008年以前，由于體制原因，白溝鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)支出基本來源于預(yù)算外收入，特別是市場租金收入，因此財政性資金每年投入并不多，2007年基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)支出分別為2268萬元和440萬元，人均支出約246元，遠(yuǎn)低于全國小城鎮(zhèn)2012年人均財政支出945元。正因如此，白溝城鎮(zhèn)建設(shè)產(chǎn)生的政府債務(wù)也較低，2007年白溝政府債務(wù)余額僅約5000萬元，占其當(dāng)年可支配收入的不到50%。

　　3.將政府短期的土地出讓收入轉(zhuǎn)變?yōu)殚L期可持續(xù)的市場租金收入。在建設(shè)、改造市場，為商戶提供集中經(jīng)營場所的過程中，政府投入的土地和配套資金，由于產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展，得以從市場獲得可持續(xù)的租金收入進(jìn)行回收。

　　(四)白溝模式取得的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成效

　　1.推動了經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展。白溝人口由2002年的7.52萬人增長到2013年15萬人，經(jīng)濟(jì)總量由2002年的5億元增長到2013年的66.82億元，在2002~2008年實現(xiàn)了連續(xù)6年30%左右的高速增長。白溝箱包產(chǎn)業(yè)帶動了周邊5個縣市50多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的50多萬農(nóng)民就業(yè)。

　　2.顯著促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展。從1994年政府開始建老箱包交易城，到后來3大箱包城合并搬遷，再到現(xiàn)在的箱包交易中心，箱包銷售商戶真正實現(xiàn)了集中管理。而2000年開始，政府為整頓家庭式作坊，集中發(fā)展工業(yè)，開始建工業(yè)園區(qū)，也實現(xiàn)了工業(yè)企業(yè)的集中管理，并沿用了與市場管理相同的“五統(tǒng)一”的管理模式。

　　3.有效地保障了失地農(nóng)民長期收益。為建市場而征地拆遷過程中，白溝農(nóng)民的長遠(yuǎn)收益得到了保障。

　　4.破解了城鎮(zhèn)建設(shè)資金難題。在后期由于消防安全等問題對老箱包交易城進(jìn)行改造、建商貿(mào)城、皮革城、輔料城過程中，由于政府可用財力不夠，引入了企業(yè)，而企業(yè)仍舊延續(xù)了政府原來的管理模式。企業(yè)的進(jìn)入對于白溝商貿(mào)流通平臺的建立和整個產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展完善產(chǎn)生了重要作用，并且為城鎮(zhèn)建設(shè)提供了資金來源，僅老箱包交易城改造工程，就為政府減少了6000萬元的投入，后期十余家商城總投資累計超過10億元。

　　政府應(yīng)遵循規(guī)律少干預(yù)

　　白溝政府選擇的以低成本促發(fā)展的模式，是與白溝發(fā)展初期的產(chǎn)業(yè)、體制等方面實際情況緊密結(jié)合的發(fā)展方式，并非廣泛適用于所有城市，也并不適用于城市發(fā)展的各個階段，但是通過白溝政府的低成本促發(fā)展方式，我們可以對城市發(fā)展有一些更深刻的認(rèn)識：

　　1.“服務(wù)型政府”比“管理型政府”更有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！鞍诇夏芸焖侔l(fā)展起來主要是因為體制不‘規(guī)范’”，這是一位親歷白溝十多年發(fā)展的干部的總結(jié)。對于白溝這種并不規(guī)范的運行體制，一方面，上級政府沒有過多地干預(yù)；另一方面，本級政府出于“放水養(yǎng)魚”的考慮，自始至終對箱包產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供支持，在該放任的時候沒有干預(yù)，該服務(wù)的時候提供了“五統(tǒng)一”的管理和服務(wù)，在該讓利的時候也從稅收上給予了優(yōu)惠。

　　2.與以房地產(chǎn)為預(yù)期的土地財政相比，以產(chǎn)業(yè)支撐為基礎(chǔ)的土地財政成本更低，更富民，更可持續(xù)。白溝的市場不僅是白溝經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在動力，也是政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出的主要資金來源。

　　3.與“以工帶商”的發(fā)展模式相比，“以商帶工”模式所需的政府投入較少。白溝經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程是“以商帶工”、以流通促生產(chǎn)的發(fā)展過程?！吧虡I(yè)化—工業(yè)化—城鎮(zhèn)化”，這是白溝特有的發(fā)展路徑。

　　4.遵循城市發(fā)展內(nèi)在規(guī)律，避免人為的規(guī)劃造城。一是城市發(fā)展必須要經(jīng)過一個低成本發(fā)展階段的積累。二是城市發(fā)展模式要符合其自身的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段。政府既不能按照主觀意志通過提高定位對城市“拔苗助長”，也不能通過體制約束使其“削足適履”。

　　因此，城市規(guī)劃要遵循城市發(fā)展規(guī)律，充分考慮發(fā)展階段和發(fā)展水平，重視對規(guī)劃實施的經(jīng)濟(jì)社會成本研究，并在此基礎(chǔ)上，降低城市發(fā)展成本，提高城市的便利性和宜居性。

　　(來源：中國投資 作者：國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心調(diào)研組)