“瘋狂”小機(jī)場是這樣煉成的

　　10月22日，發(fā)改委官網(wǎng)發(fā)布消息稱，吉林省松原民用機(jī)場、青海省果洛民用機(jī)場、內(nèi)蒙古扎蘭屯機(jī)場、云南省瀾滄民用機(jī)場、貴州省仁懷民用機(jī)場的可行性研究報(bào)告獲得批復(fù)，總投資額為54.9億元人民幣。

　　這幾家擬建機(jī)場獲得批復(fù)，正是當(dāng)前國家“小機(jī)場建設(shè)潮”的一個(gè)真實(shí)寫照。然而，在當(dāng)前各地上馬新機(jī)場熱情高漲的背后，一個(gè)尷尬的現(xiàn)實(shí)卻是一些小機(jī)場大規(guī)模虧損，要靠高額的財(cái)政補(bǔ)貼勉強(qiáng)維持。

　　國家政策支持“建設(shè)潮”

　　2014年5月，湖北省神農(nóng)架機(jī)場正式通航，該機(jī)場建在位于海拔2580米的林區(qū)，為了建機(jī)場不惜削平了5座山峰，填掉217個(gè)溶洞。

　　3個(gè)月后的8月28日，廣西壯族自治區(qū)河池市金城江機(jī)場在海拔677米的山地正式運(yùn)營，此機(jī)場的建設(shè)中削減了60多個(gè)山頭，填平了二十幾個(gè)溝壑，被媒體稱為“劈山而建的山頂機(jī)場”。

　　因所處地域的特殊性和修建難度極大，這兩個(gè)“新上馬”的小機(jī)場在今年備受關(guān)注。然而，在當(dāng)前我國的“機(jī)場建設(shè)潮”中，它們僅僅是極小的一部分。

　　僅以2014年的河北省內(nèi)機(jī)場建設(shè)為例，承德、邯鄲、邢臺(tái)、北戴河機(jī)場正在緊張施工，衡水機(jī)場、滄州機(jī)場、唐山機(jī)場改擴(kuò)建工程也已啟動(dòng)前期工作，曹妃甸機(jī)場也開展了前期論證工作。

　　“我國的機(jī)場建設(shè)近些年確實(shí)是在呈飛速增長趨勢?！敝袊窈酱髮W(xué)航空運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)研究所所長李曉津在接受法治周末記者采訪時(shí)指出，從國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度來看，機(jī)場建設(shè)潮的出現(xiàn)也在情理之中。

　　李曉津解釋稱，我國經(jīng)濟(jì)目前正在迅猛的發(fā)展之中，而如今的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅體現(xiàn)了知識(shí)經(jīng)濟(jì)，更體現(xiàn)了速度經(jīng)濟(jì)。

　　他舉例稱，有機(jī)構(gòu)做過研究，iphone手機(jī)每天都在以千分之一的速度在貶值，因此如果能早一天拿到貨上市，就意味著能夠賺到更多的錢，而機(jī)場建設(shè)正是速度經(jīng)濟(jì)的有力保障和支撐。

　　出于經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的考慮，近些年國家對機(jī)場建設(shè)也給予了極大的關(guān)注和支持，中國民航大學(xué)機(jī)場規(guī)劃研究所所長王志強(qiáng)向法治周末記者表示，這也直接促使了機(jī)場建設(shè)熱潮的來臨。

　　法治周末記者注意到，中國民航局局長李家祥在2013年曾公開表示，中國每萬平方公里僅有0.19個(gè)機(jī)場，美國為0.57個(gè)，歐盟是0.92個(gè)，日本高達(dá)2.59個(gè)，相比發(fā)達(dá)國家，中國的機(jī)場數(shù)量十分不足。

　　而在國家“十二五”規(guī)劃中，也提出要求，到2015年年底，我國新建機(jī)場將達(dá)70座，改擴(kuò)建機(jī)場101座。

　　王志強(qiáng)向記者透露，“十二五”規(guī)劃中提出的將新修70座機(jī)場的目標(biāo)，是之前5年修建了33座機(jī)場的兩倍多，且規(guī)劃中提到的“新建機(jī)場”全部為中小型支線機(jī)場，比如北方的撫遠(yuǎn)機(jī)場等。

　　“國家為什么要鼓勵(lì)發(fā)展中小型機(jī)場？”王志強(qiáng)解釋稱，當(dāng)前國家經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是全面快速發(fā)展，各地方尤其是一些小地方只有將自身的旅游資源和物產(chǎn)資源等充分發(fā)揮出來，才能不在發(fā)展的浪潮中落后，這其中交通條件至關(guān)重要，機(jī)場建設(shè)更是關(guān)鍵的一環(huán)。

　　李曉津也向記者表示，中小型支線機(jī)場的建立有助于國家整體航空網(wǎng)絡(luò)的布局發(fā)展并帶動(dòng)各地發(fā)展，因此國家也對中小型機(jī)場給予了經(jīng)濟(jì)上的幫助。

　　李曉津介紹，中國民用航空局在2008年便開始對各中小機(jī)場給予財(cái)政補(bǔ)貼、基建貸款利息補(bǔ)貼等政策支持，“政府給予的補(bǔ)貼主要是用于中小機(jī)場的建設(shè)和維護(hù)等，資金支持對中小機(jī)場的發(fā)展起到了重要的作用”。

　　中小機(jī)場虧損嚴(yán)重

　　目前中國有多少中小型機(jī)場？李曉津告訴記者，一般年乘客吞吐量在50萬次以下的機(jī)場就算作中小型機(jī)場。

　　他給記者列出了2013年的一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)資料，在全國193個(gè)由中國民航頒證運(yùn)輸?shù)臋C(jī)場中，年乘客吞吐量在100萬人次以上的有61個(gè)；50萬至100萬的有26個(gè)；10萬至50萬的有60個(gè)；而不足10萬的有46個(gè)。

　　“可以看出，目前我國中小機(jī)場比例占了總機(jī)場數(shù)量的近一半，且運(yùn)營情況并不樂觀?！崩顣越蛑毖浴?

　　另一組公開數(shù)據(jù)似乎更為直觀，2012年全國183個(gè)大、中、小機(jī)場中，134個(gè)機(jī)場共虧損29億元，這其中近八成是支線航空的小機(jī)場。

　　在中國政法大學(xué)航空與空間法研究中心研究員、北京市航空法學(xué)研究會(huì)常務(wù)副會(huì)長兼秘書長張起淮看來，小機(jī)場運(yùn)營面臨虧損是多方面原因?qū)е碌摹?

　　他在接受法治周末記者采訪時(shí)分析指出，一方面當(dāng)前公路交通和高鐵等軌道交通的不斷發(fā)展，給票價(jià)相對高昂、受天氣影響較大的航空客運(yùn)帶來了一定的沖擊；此外，建支線機(jī)場的地區(qū)一般都不是人口聚集地，旅游資源、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等相較北京、上海等大城市也有一定差距，這都會(huì)導(dǎo)致這些航線的乘客輸送量有限，“乘客需求量低，就會(huì)帶來航班次數(shù)的減少，進(jìn)而使客流量更低，形成惡性循環(huán)”。

　　“目前虧損的小機(jī)場大多是在靠國家的資金補(bǔ)貼‘過活’，但這些補(bǔ)貼畢竟有限，因此，地方政府也想出了不少為機(jī)場‘輸血’的‘高招’?！睆埰鸹聪蛴浾呓榻B，不少地方都有“硬性”規(guī)定，要求一些單位每年包機(jī)出行的次數(shù)，江蘇省某地政府還曾發(fā)文鼓勵(lì)公務(wù)員優(yōu)先乘坐飛機(jī)，由政府公務(wù)消費(fèi)為機(jī)場填補(bǔ)客源。

　　除此之外，還有一個(gè)業(yè)內(nèi)的“潛規(guī)則”，那就是小機(jī)場的航線是要由地方政府給航空公司飛行補(bǔ)貼來“支撐”的。此前媒體曾報(bào)道黑龍江省一個(gè)縣城支線機(jī)場南航往返一次，當(dāng)?shù)乜h政府要給予航空公司15萬余元的補(bǔ)貼，而國航的往返補(bǔ)貼更是達(dá)到40萬元。

　　遼寧省朝陽機(jī)場市場營銷部經(jīng)理任海艷向法治周末記者證實(shí)了這一情況，據(jù)她透露，因?yàn)樾C(jī)場的航線基本都很難盈利，所以如果沒有補(bǔ)貼，機(jī)場很難爭取到和航空公司的合作，新開航線更需要政府、機(jī)場和航空公司商議補(bǔ)貼金額，目前小機(jī)場的航線基本都是靠地方政府給航空公司補(bǔ)貼才勉強(qiáng)維持，“一般保底補(bǔ)貼也得往返一次10萬元左右”。

　　有了補(bǔ)貼，大型航空公司也開始了與小機(jī)場的合作，中國東方航空的乘務(wù)員梁晨就曾多次飛過內(nèi)蒙古赤峰等小機(jī)場，他笑著告訴法治周末記者，這些航班客座率低，他們的工作量也相對少很多，而且不影響工資和小時(shí)費(fèi)，所以被排到飛往小機(jī)場的航班成了他們的“最愛”。

　　不過梁晨曾聽公司的一位負(fù)責(zé)人說過，即使有地方政府給的補(bǔ)貼，往返這些小機(jī)場航線的收益也僅僅與航行損耗勉強(qiáng)持平，遠(yuǎn)不如飛那些客座率高的熱門城市賺錢，“因此公司其實(shí)并不喜歡飛這些小機(jī)場，往往都是靠地方政府補(bǔ)貼來維持”。

　　地方政府官員的“小九九”

　　小機(jī)場大多要靠政府補(bǔ)貼來勉強(qiáng)“度日”，難以帶來有效的經(jīng)濟(jì)效益，為什么地方政府還是如此樂此不疲地?zé)嶂杂诮ㄔO(shè)機(jī)場？

　　對此王志強(qiáng)曾做過調(diào)查，他發(fā)現(xiàn)很多官員都對國際上的一組有關(guān)民航業(yè)投入和產(chǎn)出的比例(1：8)的數(shù)據(jù)非?？粗?，通過建機(jī)場來拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)、帶動(dòng)周邊產(chǎn)業(yè)發(fā)展、增加就業(yè)崗位等也成了地方政府興建機(jī)場的理由。

　　“‘要想強(qiáng)，上民航’，已經(jīng)成了一個(gè)口號(hào)?！碧旖蚴幸晃徊辉妇呙恼賳T對法治周末記者所說的一番話或許更能代表很多地方政府的想法，“一個(gè)城市成不成，現(xiàn)在就看有沒有機(jī)場，招商引資人家問的第一句話就是‘你這地方有機(jī)場嗎’？機(jī)場是一個(gè)城市的標(biāo)志，代表著城市的檔次和實(shí)力，一個(gè)城市如果沒有機(jī)場，旅游發(fā)展不起來，資源賣不出去，就基本失去了發(fā)展機(jī)會(huì)和競爭力；但只要建了機(jī)場，就還有潛力和希望?！?

　　不過，法治周末記者了解到，除了這些相對“官方”的理由，不少官員心里還有著自己的“小九九”，那就是將機(jī)場建設(shè)與政績相掛鉤。

　　據(jù)上述天津市政府官員向記者透露，一般情況下建一個(gè)相對簡陋點(diǎn)的小機(jī)場投資也需要至少5億元左右，而標(biāo)準(zhǔn)高一點(diǎn)、規(guī)模大一點(diǎn)的小機(jī)場投資規(guī)模更是高達(dá)十幾億或數(shù)十億元，“這種投資將有利于地方在一個(gè)時(shí)期內(nèi)的GDP得到極大的提升”。

　　此外，一個(gè)地方政府“一把手”大約任職3至5年，恰恰是一個(gè)機(jī)場建設(shè)的周期，在任期內(nèi)能建成一個(gè)“拿得出手”的機(jī)場，不但是炫耀的資本，更是政績的體現(xiàn)。

　　張起淮直言，正是受到這種政績觀的影響，目前很多小機(jī)場建設(shè)都在走“高大上”的路線，動(dòng)輒就建豪華航站樓、超大候機(jī)廳，結(jié)果卻因沒有足夠的客流量支撐而空置，靠巨額財(cái)政補(bǔ)貼來維持，“這不僅造成資金的浪費(fèi)，更直接導(dǎo)致了機(jī)場運(yùn)營的日益虧損”。

　　上述天津市政府官員也坦言，目前地方機(jī)場的建設(shè)，中央財(cái)政只出一部分，更多要靠地方籌集，如果收益跟不上，就是“建得越大，虧得越多”。

　　針對機(jī)場建設(shè)，民航總局局長李家祥曾有過如此表述，“機(jī)場建設(shè)應(yīng)該超前，改擴(kuò)建造成的浪費(fèi)更大”。

　　李曉津認(rèn)為，這種“超前”應(yīng)以各地方實(shí)際情況為前提，比如首都機(jī)場，需求量極大，就應(yīng)該在建設(shè)時(shí)考慮預(yù)存空間，避免多次改擴(kuò)建帶來的資金浪費(fèi)；但對于很多中小型支線機(jī)場，需求量極其有限，如果再盲目進(jìn)行“超前建設(shè)”，就只能是資源被過度浪費(fèi)。

　　王志強(qiáng)對此表示認(rèn)同，“機(jī)場建設(shè)只有在當(dāng)?shù)氐膶?shí)際需求量和市場客觀規(guī)律下建設(shè)才能起到拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用”。

　　他強(qiáng)調(diào)，機(jī)場的規(guī)劃審批必須要經(jīng)過前期科學(xué)的調(diào)研論證，充分了解當(dāng)?shù)乜驮匆约捌渌煌ㄔO(shè)施的情況等，讓市場決定機(jī)場建設(shè)，才能真正改變小機(jī)場“飛一次虧一次”的現(xiàn)狀，充分發(fā)揮出機(jī)場的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

　　此前媒體曾報(bào)道，一些地方干部為了爭取機(jī)場項(xiàng)目，“跑部進(jìn)京”，甚至不惜給“京官”端茶倒水力求完成任務(wù)。上述天津市政府官員也向記者坦言，機(jī)場建設(shè)的最終審批權(quán)在發(fā)改委等國家部門，國家每年的機(jī)場建設(shè)數(shù)量是有額度的，別人都在跑，你不跑就要落后，“這其中權(quán)錢交易也不鮮見”。

　　在張起淮看來，隨著近段時(shí)間通航機(jī)場審批權(quán)以及民用機(jī)場擴(kuò)建權(quán)等陸續(xù)下放到地方政府，這種“暗箱操作”恐怕會(huì)愈演愈烈。要杜絕這種現(xiàn)象不光需要各級(jí)政府官員改變政績?yōu)樯系腻e(cuò)誤觀念，更需要加強(qiáng)監(jiān)管，比如機(jī)場規(guī)劃書的審批應(yīng)有相關(guān)航空專家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家等參與其中，同時(shí)應(yīng)對審批情況、資金流向等進(jìn)行公開，接受各界的監(jiān)督，對那些在機(jī)場建設(shè)中“撈油水”的政府官員進(jìn)行嚴(yán)懲。

　　王志強(qiáng)認(rèn)為，機(jī)場建設(shè)中可以考慮引進(jìn)民營資本投入，一方面可以減輕地方政府的財(cái)政壓力，同時(shí)有民營資金注入，他們也會(huì)對機(jī)場建設(shè)和預(yù)算花費(fèi)更為細(xì)致，避免政府“閉門拍板”，在一定程度上起到監(jiān)督作用。

　　此外，他建議未來機(jī)場規(guī)劃和批復(fù)上應(yīng)多考慮向航空條件較差的地方傾斜，“比如新疆、青海等西部地區(qū)，建機(jī)場的成本遠(yuǎn)低于建公路、鐵路的成本，對帶動(dòng)西部發(fā)展也有積極意義”。