近日，美國外交關(guān)系協(xié)會(huì)發(fā)布報(bào)告指出，由于醫(yī)療、社保等福利開支未得到有效調(diào)整，長期來看，美國仍面臨聯(lián)邦政府債務(wù)激增、債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)增加、市場借貸成本提高等不可持續(xù)的長期債務(wù)問題以及經(jīng)濟(jì)逐步放緩風(fēng)險(xiǎn)。主要內(nèi)容如下，供廣大讀者參考。

　　美國聯(lián)邦政府債務(wù)狀況

　　2008年國際金融危機(jī)以前，美國聯(lián)邦政府高額預(yù)算赤字就已成為嚴(yán)重問題。2008年至2009年危機(jī)期間，美國聯(lián)邦政府積聚了大量新增債務(wù)，債務(wù)率(聯(lián)邦政府債務(wù)占GDP比重)達(dá)1950年以來的高點(diǎn)，增速高于大部分發(fā)達(dá)國家。2009年至2013年，美國聯(lián)邦赤字率(聯(lián)邦政府赤字占GDP比重)為7.6%，遠(yuǎn)超過前20年的均值。同時(shí)，債務(wù)率較2007年增加1倍，達(dá)74%，超過大部分發(fā)達(dá)國家，與法國等長期高負(fù)債的歐洲國家不相上下。

　　據(jù)美國國會(huì)預(yù)算辦公室預(yù)測，2014財(cái)年，美國聯(lián)邦赤字率將降至3%，與前40年的歷史平均水平持平。未來10年，由于受從2011年開始實(shí)施的自主支出削減政策影響、稅收小幅增加以及美國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇等諸多因素的作用，將對(duì)改善聯(lián)邦財(cái)政狀況發(fā)揮積極作用，聯(lián)邦政府財(cái)政狀況將健康而穩(wěn)固。美國國會(huì)預(yù)算辦公室還預(yù)測，雖然美國2024年聯(lián)邦政府債務(wù)率較目前增幅僅3%，達(dá)到77%，但這仍將是歷史高位。再過10年，隨著美國人口老齡化問題的進(jìn)一步顯現(xiàn)，福利支出快速增長將帶動(dòng)債務(wù)水平快速升高，按樂觀預(yù)測，2040年聯(lián)邦政府債務(wù)率將達(dá)到110%的空前高位，成為僅次于日本的負(fù)債國；按不樂觀預(yù)測，2040年將達(dá)到超過190%的更危險(xiǎn)高位。

　　稅收沒有與醫(yī)療保險(xiǎn)、醫(yī)療救助和社會(huì)保險(xiǎn)等福利開支同步增加，將是美國未來債務(wù)趨升的最主要原因。其中，福利開支快速增加主要受人口老齡化的推動(dòng)，醫(yī)保費(fèi)用增加最為顯著。此外，隨著利息累積，預(yù)算中的債務(wù)償還比例也將逐步擴(kuò)大，但增速會(huì)逐步放緩。因此，即使所得稅、資本收益稅及資產(chǎn)稅在內(nèi)的減稅措施能到期停止，相應(yīng)增加的稅收收入也不足以彌補(bǔ)新增福利支出。

　　美國長期債務(wù)問題可能帶來的后果

　　國際金融危機(jī)引發(fā)巨額美國財(cái)政赤字，公眾對(duì)美國公共債務(wù)關(guān)切度不斷提升，如果未來美國聯(lián)邦政府財(cái)政狀況不能有效改善，長期債務(wù)居高不下，可能帶來一系列后果，包括：

　　財(cái)政不確定性增加

　　2011年至2014年，由于共和黨拒絕提高債務(wù)上限，美國四次面臨提高債務(wù)上限僵局，幾乎陷入違約境地。2012年，美國政府同時(shí)面臨增稅和減支問題，幾乎跌入“財(cái)政懸崖”。之后，由于國會(huì)沒有按時(shí)就預(yù)算達(dá)成一致，美國聯(lián)邦政府于當(dāng)年秋季一度關(guān)門。一項(xiàng)研究顯示，自2011年以來，財(cái)政不確定性程度較1986年至2010年提高50%。財(cái)政不確定性增加影響了商業(yè)和消費(fèi)行為，企業(yè)和家庭不愿承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)而寧愿持幣觀望。自2010年以來，財(cái)政不確定性造成GDP累計(jì)減少1%，相當(dāng)于每年約1500億美元。財(cái)政不確定性和債務(wù)上限危機(jī)會(huì)損害美國公債的吸引力以及美元作為儲(chǔ)備貨幣的吸引力。

　　開支削減措施缺乏有效性

　　為結(jié)束債務(wù)上限危機(jī)，美國兩黨于2011年成立“超級(jí)委員會(huì)”，負(fù)責(zé)詳細(xì)制定10年內(nèi)削減1.5萬億美元政府債務(wù)的緊縮方案。由于該方案最終未能達(dá)成，一項(xiàng)未來8年內(nèi)全面削減自主支出達(dá)1.2萬億美元的減支方案于2013年自動(dòng)生效。然而，自主支出主要用于基礎(chǔ)設(shè)施、教育、研發(fā)及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的政府開支項(xiàng)目，并不是聯(lián)邦預(yù)算現(xiàn)在和未來需要解決的問題，且只占聯(lián)邦支出的三分之一。因此，即便沒有自動(dòng)削減，預(yù)計(jì)該支出占GDP比例也將下降。削減自主支出雖然短期內(nèi)能降低債務(wù)水平，但當(dāng)支出上限于2023年到期后則不能再發(fā)揮作用。

　　削減赤字的其他兩個(gè)選項(xiàng)——削減福利開支和增稅需要美國聯(lián)邦政府作出政策調(diào)整。福利支出將成為未來聯(lián)邦新增支出的絕大部分，2010年福利支出與自主支出基本相等，到2040年福利支出卻將比除利息以外的其他所有7項(xiàng)支出多3倍。然而，在現(xiàn)行削減赤字方案影響下，2011年至2024年福利支出將累計(jì)下降僅1%，稅收收入將累計(jì)上升僅1%，而自主支出累計(jì)下降幅度則將達(dá)到14%。若將債務(wù)增速放緩至GDP增速水平，即保持穩(wěn)定的債務(wù)占GDP比例，則需要作出明顯的政策調(diào)整，包括削減福利支出10%、削減自主支出23%或增加稅收收入6%，或者綜合運(yùn)用3種措施。若要更進(jìn)一步降低債務(wù)率則需作出更大幅度的調(diào)整。

　　公眾反對(duì)聲音增多

　　盡管美國公眾支持預(yù)算平衡，但對(duì)削減福利開支和增稅均持排斥態(tài)度，不愿為此做出犧牲。調(diào)查顯示，包括18歲至29歲的青年人在內(nèi)，絕大多數(shù)美國人寧愿保留現(xiàn)行福利而承擔(dān)由此帶來的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

　　對(duì)策建議

　　逐漸調(diào)整長期成本

　　有自由派經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，不應(yīng)該將削減債務(wù)作為一項(xiàng)首要的緊急任務(wù)，因?yàn)閭鶆?wù)危機(jī)不會(huì)迅速發(fā)生。就相對(duì)疲弱的經(jīng)濟(jì)而言，美國政府支出需持續(xù)高于稅收收入以刺激消費(fèi)者增加支出，短期的財(cái)政緊縮反而可能拖累美國經(jīng)濟(jì)增長。

　　有效的削減債務(wù)措施有很多種。與此相關(guān)的改革起步越晚，改革的幅度則越大。越早采取行動(dòng)，改革幅度就越緩和，削減福利和新增稅負(fù)就越能在代際之間平衡分布。公眾和經(jīng)濟(jì)則有更充裕時(shí)間來適應(yīng)相關(guān)改革，也將更具潛在的積極效應(yīng)。比如，推遲當(dāng)代年輕人退休年齡，可鼓勵(lì)私人儲(chǔ)蓄、延長工作年限、刺激經(jīng)濟(jì)，并減緩年輕人對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的依賴。美國國會(huì)預(yù)算辦公室近期的一項(xiàng)研究指出，與增加稅收相比，平緩的改革將給經(jīng)濟(jì)帶來更多凈收益。同時(shí)，也能更好地覆蓋現(xiàn)有津貼項(xiàng)目并彌補(bǔ)利益銳減帶來的損失。

　　盡快實(shí)施公共福利體系改革

　　在過去10年中，美國公共福利體系改革已落后于其他G7成員國。若不進(jìn)行重大政策調(diào)整，美國將于2040年面臨更嚴(yán)峻的債務(wù)狀況。

　　就公共養(yǎng)老金體系而言，德國和日本在公共養(yǎng)老金體系中引入自動(dòng)穩(wěn)定機(jī)制，養(yǎng)老金金額隨國家承擔(dān)能力自動(dòng)調(diào)整；意大利將退休年齡資格與預(yù)期壽命掛鉤，法國將公共養(yǎng)老金體系與物價(jià)指數(shù)掛鉤。到2040年，德國和日本、意大利、法國的財(cái)政開支將由此大幅削減，按粗略估算，德日將達(dá)40%，意法分別達(dá)50%和30%。同時(shí)，其他G7成員國已在控制醫(yī)療成本上作出積極努力，德、意、日是世界上老齡化程度最高的國家，但預(yù)計(jì)至2030年醫(yī)療成本都不會(huì)上漲。美國是發(fā)達(dá)國家中醫(yī)療成本增長較快的國家之一，盡管近些年有所放緩，但這主要源自經(jīng)濟(jì)衰退而非醫(yī)療成本調(diào)整。

　　其實(shí)，與其他G7成員國相比，美國在福利體系改革上具有相對(duì)優(yōu)勢。老年人對(duì)公共養(yǎng)老體系依賴更低，因?yàn)橛休^成熟的私人養(yǎng)老體系。同時(shí)，稅負(fù)占GDP比例目前也遠(yuǎn)低于大部分歐洲國家，具有較大政策空間。而且，勞動(dòng)力市場更具靈活性。

　　兩黨應(yīng)盡快達(dá)成一致意見

　　奧巴馬政府與共和黨領(lǐng)導(dǎo)的眾議院都已提交可減少長期債務(wù)的2015財(cái)年預(yù)算草案，都側(cè)重于削減醫(yī)保費(fèi)用，盡管削減程度不同。奧巴馬政府草案將致力于在長期內(nèi)放緩債務(wù)增長，在未來10年節(jié)約4000億美元醫(yī)保費(fèi)用；眾議院草案將為債務(wù)制定一條長期的下行曲線，相關(guān)措施將削減更多醫(yī)保費(fèi)用，包括確定醫(yī)保資格的相關(guān)調(diào)查、提高參加醫(yī)保的年齡資格以及削減醫(yī)療補(bǔ)助。

　　兩黨方案的差異主要在稅收與削減自主支出方面。奧巴馬政府方案更側(cè)重于對(duì)富人增稅并大幅提高可自由支配支出；共和黨則更側(cè)重于削減支出并大幅削減可自由支配支出。盡管兩黨均認(rèn)為目前的美國債務(wù)狀況不可持續(xù)，但距離一致解決方案還任重而道遠(yuǎn)。

　　(作者單位:財(cái)政部亞太中心)