近日，由國家發(fā)展改革委起草的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法(征求意見稿)》正式向社會(huì)公開征求意見，表明我國基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)領(lǐng)域特許經(jīng)營立法工作邁出重要步伐。

　　事實(shí)上，早在2010年之前，國家發(fā)展改革委就曾提出制定有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營的法律。2014年以來，國務(wù)院先后發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號(hào))和《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2014〕60號(hào))，積極推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)領(lǐng)域市場化改革。為此，國家發(fā)展改革委和財(cái)政部制定了《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào))《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財(cái)金〔2014〕76號(hào))《關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問題的通知》(財(cái)金〔2014〕112號(hào))《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財(cái)金〔2014〕113號(hào))和《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》(財(cái)綜〔2014〕96號(hào))等一系列文件，使得政府和社會(huì)資本合作(PPP)在全國各地迅速升溫，相關(guān)立法進(jìn)程大大加快。

　　第十二屆全國人大5年立法規(guī)劃明確提出制定《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》。根據(jù)這一部署，國家發(fā)展改革委正在牽頭起草《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》，并同步起草配套規(guī)章《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》。

　　中國國際工程咨詢公司研究中心主任李開孟在接受《中國投資》采訪時(shí)表示，通過統(tǒng)一立法，有利于各部委之間就創(chuàng)新投融資體制、推動(dòng)建立政府和社會(huì)資本合作(PPP)機(jī)制、規(guī)范特許經(jīng)營、完善政府采購等相關(guān)領(lǐng)域新體制、新機(jī)制、新模式的建立和完善達(dá)成協(xié)同一致。更為重要的是，通過專項(xiàng)立法，可以改變目前對于基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)領(lǐng)域鼓勵(lì)社會(huì)投資缺乏頂層設(shè)計(jì)和法律效力不足等問題，提供統(tǒng)一明確的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，為社會(huì)資本的參與提供“長期穩(wěn)定的制度安排”，為各類投資主體參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)投資提供法律保障。

　　其中，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》作為該領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，更加受到各方高度關(guān)注。據(jù)了解，這部立法預(yù)計(jì)今年上半年將形成送審稿上報(bào)國務(wù)院，更增加了人們對該項(xiàng)法律盡快出臺(tái)的期待。

　　特許經(jīng)營與政府和社會(huì)資本合作

　　與其他很多立法相比，特許經(jīng)營法立法難度更大，一個(gè)重要原因在于概念之間的關(guān)系難以厘清。

　　北京金準(zhǔn)咨詢有限公司總經(jīng)理陳宏能在接受《中國投資》采訪時(shí)表示，我國特許經(jīng)營概念、方法和政策是伴隨我國改革開放，引入外資以及市政公用等領(lǐng)域推行市場化改革的進(jìn)程中不斷豐富完善起來的。我國特許經(jīng)營強(qiáng)調(diào)建立政府和社會(huì)資本投資主體之間的合作關(guān)系，強(qiáng)調(diào)要充分考慮中國國情。

　　我國基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的市場化改革實(shí)踐已經(jīng)開展了近30年，從最早的廣東沙角B電廠，到人們所熟知的國家體育場(“鳥巢”)項(xiàng)目、北京地鐵4號(hào)線、14號(hào)線和16號(hào)線項(xiàng)目以及最近十余年來全國各地市政領(lǐng)域眾多的污水、垃圾處理等項(xiàng)目，皆以“特許經(jīng)營”方式實(shí)施。

　　與之相關(guān)的法律法規(guī)研究制定工作也已探討多年。在市政公用事業(yè)領(lǐng)域，2004年以來，有關(guān)行業(yè)主管部門和一些城市政府均已出臺(tái)特許經(jīng)營的管理辦法或條例。黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定進(jìn)一步提出，對自然壟斷行業(yè)，要“實(shí)行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革”。

　　隨著2014年以來國家大力推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作，PPP概念逐漸廣為社會(huì)熟知和接受?！癙PP”概念逐漸成為描述政府和社會(huì)資本之間通過合作提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的各種合作模式的總稱。

　　因此，在最新公布的特許經(jīng)營管理辦法征求意見稿中，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營，被定義為是指政府依法選擇中華人民共和國境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過書面協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)劃分和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，授權(quán)法人或者其他組織在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)經(jīng)營或者經(jīng)營特定基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)的活動(dòng)。

　　陳宏能認(rèn)為，特許經(jīng)營是PPP模式的常見形式之一，PPP概念的外延更為廣泛，還包括政府購買服務(wù)、股權(quán)合作等多種形式。

　　對于當(dāng)前所熱議的關(guān)于本地國有企業(yè)能否以社會(huì)資本身份參與特許經(jīng)營項(xiàng)目，目前財(cái)政部出臺(tái)的文件中，禁止項(xiàng)目所在地的本地國有企業(yè)參與PPP項(xiàng)目，對此，一位市場人士表示，“PPP強(qiáng)調(diào)的是代表政府的一方與不受當(dāng)?shù)卣刂频纳鐣?huì)資本主體之間建立合作關(guān)系，無論是本地的還是外地的國有企業(yè)以及民營企業(yè)，只要是獨(dú)立的市場主體，都應(yīng)該具有平等的機(jī)會(huì)參與特許經(jīng)營項(xiàng)目，與政府方建立合作伙伴關(guān)系，形成共同競爭的局面”。

　　特許經(jīng)營不僅僅是一種項(xiàng)目開發(fā)運(yùn)作模式或融資模式，更是目前我國深化改革、創(chuàng)新投融資體制、提高公共服務(wù)效率的重要措施。

　　“特許經(jīng)營法作為一部上位法，應(yīng)該有別于部門規(guī)章或規(guī)范性文件，作出的應(yīng)該是長期穩(wěn)定有效的制度安排，不應(yīng)該是短期性的、傾向性的安排”，該人士表示。

　　事實(shí)上，從已經(jīng)發(fā)布的相關(guān)文件及本次公布的征求意見稿不難看出，國家發(fā)展改革委正努力跳出部門局限性，從深化投融資體制改革的全局角度，對政府和社會(huì)資本合作及特許經(jīng)營進(jìn)行系統(tǒng)化的頂層設(shè)計(jì)，并提出在審查環(huán)節(jié)要建立并聯(lián)審查機(jī)制，部門聯(lián)合審查，以簡化流程，力促推進(jìn)體制機(jī)制全面創(chuàng)新。

　　準(zhǔn)確界定特許經(jīng)營范圍

　　如何對特許經(jīng)營的范圍進(jìn)行恰當(dāng)界定，既達(dá)到促進(jìn)民間投資的效果，又不造成新增行政審批的風(fēng)險(xiǎn)，也是立法過程中爭議較大問題。

　　“由于地方發(fā)展需求強(qiáng)勁，建設(shè)資金缺口大，多元化融資是必要的，但不是所有項(xiàng)目都適合采用特許經(jīng)營模式”，陳宏能表示。

　　據(jù)悉，立法中曾采取正面清單的方式，列舉特許經(jīng)營的范圍，如針對“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的范圍”一項(xiàng)，共列出9大類項(xiàng)目，其中不僅包括煤炭、石油、天然氣等能源項(xiàng)目，還有鐵路、公路、水運(yùn)等交通運(yùn)輸項(xiàng)目等。

　　不過，這次最新公布的征求意見稿則沒有列出詳細(xì)的項(xiàng)目范圍，而是稱“國家鼓勵(lì)和引導(dǎo)能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的項(xiàng)目實(shí)施特許經(jīng)營”，同時(shí)又規(guī)定了對于項(xiàng)目特性和預(yù)期服務(wù)質(zhì)量具有不確定性、難以明確項(xiàng)目要求、或者難以明確劃分風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目，不實(shí)施特許經(jīng)營。

　　對此，相關(guān)專家表示，由于特許經(jīng)營是一個(gè)動(dòng)態(tài)概念，不同地區(qū)、行業(yè)，適宜開展特許經(jīng)營的標(biāo)準(zhǔn)和條件也有所不同，國務(wù)院促進(jìn)民間投資新老36條所列的開放領(lǐng)域，并非所有領(lǐng)域都適宜開展特許經(jīng)營。同樣，并非傳統(tǒng)企業(yè)投資負(fù)面清單中所列的項(xiàng)目都可以實(shí)施特許經(jīng)營，所以，征求意見稿參照國際經(jīng)驗(yàn)，采取了“列舉加兜底”“正反結(jié)合”的方式來界定項(xiàng)目范圍。

　　“過去垃圾焚燒、污水處理等已經(jīng)向民間資本開放的領(lǐng)域，由于缺乏明確的管理制度規(guī)定，民間投資從立項(xiàng)到完成，需要履行大量涉及多個(gè)部門的行政審批程序，有的企業(yè)為了一個(gè)項(xiàng)目前后要蓋160多個(gè)章”，上述市場人士表示。

　　據(jù)了解，國家發(fā)展改革委希望能通過此次特許經(jīng)營立法，通過統(tǒng)一管理體制和相關(guān)程序，簡化完善審批程序，合理分配政府和企業(yè)的責(zé)任，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。

　　該人士表示，目前雖然相關(guān)地方性法規(guī)規(guī)章眾多，但都是過于零散，簡單，不便于執(zhí)行，效力低，穩(wěn)定性差，“在規(guī)范當(dāng)事人行為、追究法律責(zé)任等方面存在諸多限制，難以形成穩(wěn)定的制度環(huán)境，起不到保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的作用”。

　　推動(dòng)特許經(jīng)營法立法，可以改變目前諸多規(guī)章規(guī)范性文件在法律效力上不足的問題，為投資者參與特許經(jīng)營提供法律保障。所以，一些市場人士認(rèn)為，作為一部著眼于長遠(yuǎn)的法律，為實(shí)現(xiàn)公平、有效的制度安排，特許經(jīng)營的立法應(yīng)立意高遠(yuǎn)，在加快推進(jìn)的同時(shí)，充分考慮和回應(yīng)市場訴求，把基礎(chǔ)打牢。（來源：《中國投資》雜志）