□中國(guó)社科院金融所研究員 楊濤

　　7月18日，央行等十部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，這一備受矚目的政策終于落地。伴隨互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)對(duì)于金融業(yè)的沖擊日益凸顯，現(xiàn)有的政策與規(guī)則越來越難以涵蓋各種新興組織、產(chǎn)品和業(yè)務(wù)，也出現(xiàn)了大量創(chuàng)新的“空白區(qū)”和“灰色地帶”，因此進(jìn)行監(jiān)管制度的“打地基”就變得非常迫切。

　　該《意見》出臺(tái)后引起了各方的廣泛熱議，就其內(nèi)容來看，既有一些原則性的描述，也存在許多頗具建設(shè)性的亮點(diǎn)。應(yīng)該說，在各方認(rèn)識(shí)和監(jiān)管思維一直存在模糊的情況下，《意見》出臺(tái)意味著“后互聯(lián)網(wǎng)金融時(shí)代”的到來，即進(jìn)一步明確各類互聯(lián)網(wǎng)金融活動(dòng)的基本游戲規(guī)則，努力實(shí)現(xiàn)金融創(chuàng)新、服務(wù)效率與風(fēng)險(xiǎn)控制、安全穩(wěn)健等目標(biāo)的協(xié)調(diào)，也推動(dòng)傳統(tǒng)金融業(yè)與新興機(jī)構(gòu)共同致力于創(chuàng)新。

　　但需要看到的是，雖然《意見》在一定程度上彌補(bǔ)了政策空白，但是對(duì)其實(shí)際價(jià)值和作用卻難以高估。從“承前啟后”的視角來看，該意見更多體現(xiàn)為“承前”，即落實(shí)政策層提出的促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展的思路；但在“啟后”方面還有所不足，需要不斷進(jìn)行深入細(xì)致的探討和完善。

　　《意見》存在的主要問題有幾方面。一是行業(yè)管理的舊思路沒有從根本上打破。眾所周知，互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)對(duì)于金融的影響，作用于金融機(jī)構(gòu)、金融產(chǎn)品、金融市場(chǎng)、金融制度等多個(gè)要素層面上，且在優(yōu)化支付清算、資金配置、風(fēng)險(xiǎn)管理、信息管理等基本功能的同時(shí)，事實(shí)上已在促使金融子行業(yè)之間、金融與實(shí)體企業(yè)之間的融合。這些融合都使得傳統(tǒng)的金融行業(yè)邊界變得日益模糊，因此各國(guó)監(jiān)管部門都更多摒棄了機(jī)構(gòu)監(jiān)管思路，而從功能監(jiān)管的角度入手，著力應(yīng)對(duì)業(yè)務(wù)與產(chǎn)品創(chuàng)新中的風(fēng)險(xiǎn)控制與功能拓展。由此來看，不僅《意見》所定義的互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)范疇及所屬類型還缺乏縝密的研究支撐，而且各自納入現(xiàn)有分業(yè)監(jiān)管框架的模式，也無法應(yīng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融活動(dòng)跨行業(yè)、跨市場(chǎng)、跨時(shí)空的特征。實(shí)際上《意見》所提的“科學(xué)合理界定各業(yè)態(tài)的業(yè)務(wù)邊界及準(zhǔn)入條件”，在現(xiàn)實(shí)中往往難以達(dá)到。

　　二是與國(guó)際主流的互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管方式尚未完全吻合。由于互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)對(duì)于貨幣與金融的影響深遠(yuǎn)，而且?guī)淼脑S多變化往往處于金融體系的不同層面，因此通常無法籠統(tǒng)地制定一部覆蓋所有互聯(lián)網(wǎng)金融活動(dòng)的法規(guī)。就國(guó)外監(jiān)管實(shí)踐來看，以PC互聯(lián)網(wǎng)和移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)支付為代表的新興互聯(lián)網(wǎng)支付、P2P網(wǎng)貸和網(wǎng)絡(luò)股權(quán)眾籌等投融資模式、互聯(lián)網(wǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理和信息管理等，其所具有的組織與產(chǎn)品設(shè)計(jì)、內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)特征與監(jiān)管重點(diǎn)截然不同，因此各國(guó)往往采取分別應(yīng)對(duì)策略，或是制定新的規(guī)則，或是修訂和完善已有規(guī)則，如果摻雜在一起，只能是成為互聯(lián)網(wǎng)金融的“大雜燴”。此外，在各國(guó)都面臨虛擬貨幣、數(shù)字貨幣或電子貨幣對(duì)金融體系帶來的沖擊之時(shí)，《意見》似乎也應(yīng)對(duì)此有所考慮，因?yàn)樵凇扒熬安幻鳌钡那闆r下，多國(guó)都是以政策表態(tài)而非法律形式來加以引導(dǎo)。

　　三是《意見》的定位應(yīng)該是原則性、指導(dǎo)的政策，不應(yīng)該太具體，否則就會(huì)由于涵蓋面過大，而出現(xiàn)一些值得商榷之處。例如，《意見》所列的各類互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)態(tài)，有的是中介組織層面的要素，有的則是產(chǎn)品和業(yè)務(wù)層面的要素，并非處于同一層次；能否把P2P網(wǎng)絡(luò)借貸和網(wǎng)絡(luò)小額貸款這兩種截然不同的業(yè)態(tài)，硬性地揉在一起來看待，也值得思考；股權(quán)眾籌被等同于網(wǎng)絡(luò)股權(quán)眾籌，而在美國(guó)的JOBS法案中，實(shí)際上股權(quán)眾籌發(fā)行人不一定是網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，發(fā)行途徑也不一定是互聯(lián)網(wǎng)；信托作為一種私募性質(zhì)的制度安排，能否大規(guī)模推動(dòng)其基于網(wǎng)絡(luò)的產(chǎn)品發(fā)展，是否會(huì)導(dǎo)致具有非法集資性質(zhì)的逆向資金流動(dòng)等；互聯(lián)網(wǎng)消費(fèi)金融是否簡(jiǎn)單等同于消費(fèi)金融公司開展的業(yè)務(wù)。

　　四是《意見》更多是表達(dá)政府政策支持的發(fā)展方向，而非制度意義上的“法律基礎(chǔ)”，更談不上是互聯(lián)網(wǎng)金融的“基本法”，還無法解決影響我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展的許多根本性問題。一方面，作為綱領(lǐng)性的政策文件，有些指導(dǎo)思路的合理性還值得商榷，例如，“鼓勵(lì)符合條件的優(yōu)質(zhì)從業(yè)機(jī)構(gòu)”上市融資，這里不僅又陷入為股市賦予“政策性”的舊思路上，而且就美國(guó)的LENDING CLUB等典型機(jī)構(gòu)來說，上市后必然在資本的利益追逐下，使得大機(jī)構(gòu)、大投資者、大客戶成為主導(dǎo)，似乎距離P2P的本來理念愈發(fā)遙遠(yuǎn)。這里不是說我國(guó)不能出現(xiàn)大型的互聯(lián)網(wǎng)金融機(jī)構(gòu)，也不是說互聯(lián)網(wǎng)金融機(jī)構(gòu)做大了一定就不再服務(wù)小微，而是說作為一個(gè)傾向性的鼓勵(lì)政策，在當(dāng)前是否具有普遍合理性，畢竟我們最迫切需要互聯(lián)網(wǎng)金融來解決現(xiàn)有金融體系的小微“短板”，而非更多的“巨無霸”。另一方面，當(dāng)未來《意見》與某個(gè)領(lǐng)域的發(fā)展實(shí)踐可能出現(xiàn)矛盾時(shí)，相應(yīng)的具體制度創(chuàng)新則需跳出《意見》的局限。例如，《意見》提出“互聯(lián)網(wǎng)支付應(yīng)始終堅(jiān)持服務(wù)電子商務(wù)發(fā)展和為社會(huì)提供小額、快捷、便民小微支付服務(wù)的宗旨”，實(shí)際上與非銀行支付機(jī)構(gòu)的狀況混在了一起。如美聯(lián)儲(chǔ)在2015年初發(fā)布的《美國(guó)支付體系提升戰(zhàn)略》中，已經(jīng)充分關(guān)注網(wǎng)絡(luò)新興電子支付在大額交易活動(dòng)中的作用。

　　為了有效構(gòu)建互聯(lián)網(wǎng)金融的制度與監(jiān)管體系，在《意見》的基礎(chǔ)上，可以在三個(gè)方面繼續(xù)加強(qiáng)和完善。

　　首先，需要進(jìn)一步細(xì)分不同互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)態(tài)的具體監(jiān)管思路。我們看到，《意見》尚未理順和覆蓋現(xiàn)實(shí)中混亂的互聯(lián)網(wǎng)金融概念范疇，實(shí)踐中有諸多的組織機(jī)構(gòu)、產(chǎn)品、渠道等要素?fù)诫s在一起，各自的業(yè)務(wù)運(yùn)行與風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)差異較大，難以進(jìn)行一致性監(jiān)管。對(duì)此，還需要在深入梳理合理的業(yè)態(tài)劃分基礎(chǔ)上，進(jìn)一步落實(shí)相應(yīng)監(jiān)管細(xì)則。特別需要注意的是，監(jiān)管細(xì)則的制定必須跳出監(jiān)管主體分割、圍繞機(jī)構(gòu)對(duì)象的傳統(tǒng)思路，真正以功能監(jiān)管、業(yè)務(wù)監(jiān)管為主，通過加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)和配合，真正解決互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)所導(dǎo)致的混業(yè)型金融創(chuàng)新帶來的潛在風(fēng)險(xiǎn)與不確定性。

　　其次，需要著力解決不同互聯(lián)網(wǎng)金融模式背后的根本矛盾。例如，在P2P網(wǎng)貸等基于互聯(lián)網(wǎng)的資金配置活動(dòng)中，之所以會(huì)產(chǎn)生各種無序現(xiàn)象，歸根結(jié)底還是背后的民間金融缺乏有效引導(dǎo)和法律規(guī)制。只有加快推動(dòng)以民間借貸為主的民間金融走向陽光化、合法化，才能促使P2P網(wǎng)貸行業(yè)發(fā)展真正跳出民間金融的某些亂象，著力推動(dòng)技術(shù)與服務(wù)創(chuàng)新。再比如，第三方支付領(lǐng)域雖然在整個(gè)互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)態(tài)中相對(duì)比較規(guī)范，但近年來也還出了一些問題和風(fēng)險(xiǎn)。究其根本，也是因?yàn)榘殡S互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)對(duì)于電子支付方式、渠道、清算模式等的沖擊，使得原有規(guī)則越來越難以適應(yīng)整個(gè)零售支付市場(chǎng)的快速變化，因此同樣需要在“打好制度根基方面著力”。

　　最后，亟需構(gòu)建多層次的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。一則，我們?nèi)匀徽J(rèn)為現(xiàn)有的“歸口管理”模式不一定最佳，但是在既定格局下，加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)就成為重中之重。實(shí)際上就許多互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)態(tài)來看，都難以簡(jiǎn)單納入到現(xiàn)有分業(yè)監(jiān)管框架之中。無論是積極蓬勃的有益創(chuàng)新，還是“掛羊頭賣狗肉”的灰色創(chuàng)新，過去都主要發(fā)生于不同監(jiān)管部門的視線交叉或空白領(lǐng)域。就此而言，如果下一步的細(xì)則落實(shí)變成各監(jiān)管部門“各管各的孩子”，顯然難以達(dá)到有效監(jiān)管的目的。二則，許多投融資類互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)態(tài)無法納入到現(xiàn)有自上而下的監(jiān)管框架中，而且各地方情況千差萬別，因此地方金融監(jiān)管機(jī)制的介入也非常重要，重在明確地方政府在其中的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)。三則，互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展應(yīng)該以自律監(jiān)管為重中之重，因?yàn)橐环矫妫贫ê屯晟品捎枰约s束往往是最終不得不采取的手段，其成本最高、效率最低。另一方面，在各國(guó)都面臨互聯(lián)網(wǎng)金融形態(tài)不斷變化的時(shí)代，“一步到位”的規(guī)則顯然難以形成，更需要以自律來構(gòu)建良好的發(fā)展生態(tài)環(huán)境。