近期，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出了一系列新要求。文件明確，實(shí)踐證明，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的配套工程。要打造一批管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)示范點(diǎn)，為全面推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展探索路徑、積累經(jīng)驗(yàn)。

　　半月談編輯部特別策劃實(shí)施“問(wèn)需于農(nóng)：新型農(nóng)村社區(qū)再調(diào)查”，對(duì)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)十年間的得失喜憂進(jìn)行大規(guī)模專題調(diào)研。調(diào)研小分隊(duì)記者在赤日炎炎的盛夏，分赴河南、山東、河北、安徽、江西、湖北、四川、重慶、江蘇、浙江等地，深入基層，調(diào)查真相，全面研究，求解對(duì)策。

　　在當(dāng)前新挑戰(zhàn)、新要求下，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)何去何從？如何走出一條生態(tài)、生產(chǎn)、生活契合，就業(yè)、服務(wù)、管理并舉，自然、文化、歷史和諧的健康發(fā)展之路？多地仍在探路，未來(lái)任重道遠(yuǎn)，還須問(wèn)政于農(nóng)、問(wèn)需于農(nóng)。

　　校準(zhǔn)新航向：直面爭(zhēng)議再出發(fā)

　　——問(wèn)需于農(nóng)：新型農(nóng)村社區(qū)再調(diào)查(上篇)

　　農(nóng)村集中建設(shè)、農(nóng)民集中居住，有利于公共服務(wù)、公共資源的共建和共享，有利于土地節(jié)約利用和整體開(kāi)發(fā)，有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃、改善人居環(huán)境。自2006年試點(diǎn)以來(lái)，不少地方的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)成效初顯；同時(shí)也處于輿論風(fēng)口，頗有爭(zhēng)議。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)亟待再審視、再出發(fā)。

　　農(nóng)業(yè)大省大興農(nóng)村社區(qū)建設(shè)熱潮，紛紛定出任務(wù)狀和時(shí)間表

　　半月談?dòng)浾哒{(diào)研了解到，2011年10月，陜西省匯編完成30個(gè)重點(diǎn)示范鎮(zhèn)鎮(zhèn)域居民區(qū)規(guī)劃，5套新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化模塊方案，供省內(nèi)各地參考借鑒。

　　2013年以來(lái)，陜西省在繼續(xù)抓好21個(gè)省級(jí)新型農(nóng)村社區(qū)試點(diǎn)建設(shè)的基礎(chǔ)上，啟動(dòng)了1000個(gè)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。力爭(zhēng)經(jīng)過(guò)3至5年建設(shè)，1000個(gè)左右新型農(nóng)村社區(qū)將達(dá)到《陜西省新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)(試行)》，使全省20%的農(nóng)村達(dá)到社區(qū)化標(biāo)準(zhǔn)，居住人口占到農(nóng)村人口的25%以上，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施城鎮(zhèn)化、生活服務(wù)社區(qū)化、生活方式市民化。

　　在陜西省的整體規(guī)劃中，關(guān)中地區(qū)利用渭河治理機(jī)遇，率先推進(jìn)沿渭新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作，發(fā)揮對(duì)全省的示范引領(lǐng)作用。

　　山東省的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)起步更早、動(dòng)作更大。山東省委、省政府明確提出：“走以城市群為主體、以區(qū)域中心城市為核心、以縣域中心城市為支撐、以小城鎮(zhèn)和農(nóng)村新型社區(qū)為基礎(chǔ)的有山東特色的城鎮(zhèn)化道路?！苯陙?lái)，該省統(tǒng)籌謀劃布局農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)與小城鎮(zhèn)建設(shè)，將二者放在同等重要位置，并制定了《農(nóng)村新型社區(qū)納入城鎮(zhèn)化管理標(biāo)準(zhǔn)》，不斷加大投資、建設(shè)和管理力度。

　　山東省委副書(shū)記王軍民認(rèn)為，由于資源和環(huán)境的承載力有限，大量農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口都進(jìn)入現(xiàn)有城鎮(zhèn)必然帶來(lái)諸多問(wèn)題。農(nóng)村新型社區(qū)初步具備城鎮(zhèn)的功能，規(guī)劃、建筑、公共設(shè)施、教育條件等都向城鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)看齊，有助于緩解城鎮(zhèn)化過(guò)程中大中城市的資源和環(huán)境壓力。

　　他還指出，隨著農(nóng)村社區(qū)各種服務(wù)功能的健全，吸引農(nóng)民進(jìn)社區(qū)集中居住，可以節(jié)省大量土地，也有利于吸引農(nóng)村外出高素質(zhì)勞動(dòng)力回流，對(duì)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)大有裨益。

　　半月談?dòng)浾咴诤闭{(diào)研時(shí)獲悉，該省在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中探索形成了雙溝模式、尹集模式、魏莊模式等，去年1月又在全國(guó)率先出臺(tái)了《湖北省鎮(zhèn)域總體規(guī)劃編制導(dǎo)則》和《湖北省村莊規(guī)劃編制導(dǎo)則》，導(dǎo)則提出，引導(dǎo)散居農(nóng)戶和村落向集中鎮(zhèn)或中心村集中，改善農(nóng)村人居環(huán)境。

　　在中原農(nóng)業(yè)大省河南，黨委、政府自上而下層層推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。2011年河南省第九次黨代會(huì)作出決定：走新型城鎮(zhèn)化道路，必須增加新型農(nóng)村社區(qū)這一戰(zhàn)略基點(diǎn)，將傳統(tǒng)的四級(jí)城鎮(zhèn)化體系變革為五級(jí)體系，形成大中小城市、小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化新格局。

　　時(shí)任河南省一些領(lǐng)導(dǎo)在不同場(chǎng)合強(qiáng)調(diào)，此舉不減少農(nóng)業(yè)用地，不削弱糧食生產(chǎn)，將從根本上破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包制之后農(nóng)村發(fā)展的“第二次革命”。此舉也被省內(nèi)媒體解讀為“既不離土也不離鄉(xiāng)”的就地城鎮(zhèn)化或家門(mén)口的城鎮(zhèn)化。

　　近年來(lái)，河南各地紛紛列出任務(wù)狀和時(shí)間表：平頂山規(guī)劃到2020年全市2620個(gè)村將合并成539個(gè)社區(qū)；開(kāi)封提出全市2381個(gè)村規(guī)劃為800個(gè)社區(qū)……

　　“過(guò)上和城里人一樣的生活，是農(nóng)民的夢(mèng)想”

　　半月談?dòng)浾咴诤幽舷囊乜h曹集鄉(xiāng)冉莊村采訪時(shí)感到，這里的新型社區(qū)很受農(nóng)民歡迎。冉莊村在夏邑縣城東南角，出縣城五六里就可以看到，一排排的二層小樓整齊漂亮，大街小巷全部是水泥路面，房前屋后的垃圾集中處理。

　　冉莊村有800多農(nóng)戶，現(xiàn)在已有200多戶住進(jìn)了新型農(nóng)村社區(qū)，其余的農(nóng)戶正在積極申請(qǐng)，要求拆除老房，住進(jìn)社區(qū)。

　　村干部王興邦告訴記者，冉莊村原來(lái)是個(gè)養(yǎng)殖專業(yè)村，村民整體收入較高。這幾年縣城產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)擴(kuò)建，土地征用加上土地流轉(zhuǎn)，村里很多農(nóng)戶都不再種地，有的自己做生意，有的在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)打工。全村村民購(gòu)買(mǎi)的小轎車(chē)有100多輛。

　　“既然不種地了，收入也有保障，農(nóng)民誰(shuí)不愿住新型社區(qū)？”村民冉慶橋說(shuō)，“過(guò)上和城里人一樣的生活，是農(nóng)民的夢(mèng)想?！?/p>

　　和冉莊村村民一樣，河南漯河市源匯區(qū)干河陳村村民也對(duì)新型農(nóng)村社區(qū)表示出歡迎態(tài)度?！耙郧暗睦洗迮K亂差不說(shuō)，鄰里之間還經(jīng)常鬧矛盾。現(xiàn)在大家不走泥巴路了，看個(gè)病啊，買(mǎi)個(gè)菜啊，不用出社區(qū)，生活真是方便?！备珊雨惔宓拇迕耖Z小頌很滿意這種新生活。

　　在江西省修水縣新建的移民搬遷安置小區(qū)內(nèi)，84棟樓房鱗次櫛比，紅墻藍(lán)瓦。去年年底前，當(dāng)?shù)?000多名深山移民搬進(jìn)了這里。從大山里搬遷出來(lái)的溪口鎮(zhèn)圍丘村村民徐桂秋，參加完縣里組織的縫紉技術(shù)培訓(xùn)班，就在當(dāng)?shù)匾患曳b企業(yè)順利就業(yè)，月收入2500元。她說(shuō)：“以前在鄉(xiāng)下種田，一年忙死忙活也就幾千元。現(xiàn)在一個(gè)月能賺這么多錢(qián)，真像做夢(mèng)一樣！”

　　在重慶云陽(yáng)縣紅獅鎮(zhèn)向陽(yáng)村，從2012年以來(lái)，有100多戶農(nóng)民自愿搬遷集中居住。半月談?dòng)浾咴谶@個(gè)新社區(qū)的一個(gè)菊花加工廠看到，20多個(gè)工人正在生產(chǎn)線上忙碌著，39歲的農(nóng)民陳永珍手腳麻利地包裝菊花飲品。從2013年返鄉(xiāng)后，她就一直在這家工廠上班，作為熟練工，月收入有2300多元。

　　陳永珍說(shuō)，搬到新社區(qū)后，以前的土地退耕還林，自己就近到村里的企業(yè)上班，丈夫也在合作社的果園當(dāng)長(zhǎng)工。

　　盲目撤村并居后遺癥，“被上樓”難以承受之重

　　半月談?dòng)浾哒{(diào)研發(fā)現(xiàn)，如火如荼推進(jìn)的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)同時(shí)潛伏著種種隱患和病癥，在不同省份、不同市縣、不同鄉(xiāng)村，農(nóng)民對(duì)其態(tài)度很不一致，干部與農(nóng)民的反應(yīng)又大相徑庭，省市領(lǐng)導(dǎo)干部與基層干部亦存在認(rèn)識(shí)分歧。究竟“好得很”還是“糟得很”，可謂眾說(shuō)紛紜。

　　在一些地方，由于地方財(cái)力有限，開(kāi)發(fā)商資金周轉(zhuǎn)不靈，加上農(nóng)民上樓動(dòng)力不足，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目剛啟動(dòng)便遭遇“掉鏈子”，成了“爛尾”工程；有的建成后卻長(zhǎng)久無(wú)人居住，成了“鬼樓”。

　　在河南遂平縣褚堂鄉(xiāng)馬莊村，放眼所見(jiàn)，是寬闊的水泥路、成排的路燈、整齊的聯(lián)排別墅和高層住宅。但奇怪的是，偌大的社區(qū)沒(méi)有一戶人家。

　　村支書(shū)黃永亮介紹，新社區(qū)一共占地60多畝，設(shè)計(jì)有6個(gè)戶型550多套房子。因?yàn)榇迕窬芙^上樓，自2012年建成后至今已經(jīng)空置了3年之久。

　　日曬雨淋之下，這里正呈現(xiàn)一副破敗之相：有的院子里堆滿了秸稈無(wú)處下腳，隨處可見(jiàn)墻皮剝落景象。緊靠路口是唯一裝修過(guò)的“樣板房”，門(mén)鎖銹跡斑斑，吊頂燈上纏繞著蜘蛛網(wǎng)。

　　在遂平縣陽(yáng)豐鎮(zhèn)、確山縣任店鎮(zhèn)等地的社區(qū)建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)，荒草叢生，塔吊高懸，隨處可見(jiàn)尚未封頂?shù)摹盃€尾樓”。根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)告示牌的信息判斷，有的項(xiàng)目超出計(jì)劃竣工期兩三年之久。由于停工時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，很多指揮部辦公室大門(mén)緊閉，難覓人影。

　　夏邑縣是豫東一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)大縣，該縣駱集鄉(xiāng)香太樓村黨支部書(shū)記彭志愿告訴記者，從2012年開(kāi)始，為了讓農(nóng)村就近實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，鄉(xiāng)里不再給農(nóng)民新批宅基地，誰(shuí)家要蓋新房，必須到鄉(xiāng)政府所在地的雙聯(lián)中心社區(qū)買(mǎi)房。

　　在山東夏津縣齊莊村，村民齊玉田原先居住的平房有180多平方米，還有個(gè)院子，拆遷后只換了一套75平方米的樓房、20多平方米的車(chē)庫(kù)，而且又搭上了6000元錢(qián)?！安蛔且膊恍?，沒(méi)辦法，干部老是逼著我們，胳膊根本擰不過(guò)大腿?！?/p>

　　半月談?dòng)浾咴诟鞯卣{(diào)研了解到，一些實(shí)施撤村并居的農(nóng)村居民存在生產(chǎn)與生活方式的明顯不適應(yīng)。不少村民仍從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，卻要走出社區(qū)很遠(yuǎn)種田，沒(méi)地方飼養(yǎng)牲畜、存放農(nóng)機(jī)具和晾曬糧食，地下室儲(chǔ)糧抬上抬下很麻煩。

　　一些農(nóng)民上樓入住新型社區(qū)后，收入不見(jiàn)增長(zhǎng)而生活成本增加，對(duì)此頗多怨言。他們透露，不少社區(qū)要以農(nóng)房和宅基地補(bǔ)償后差價(jià)購(gòu)買(mǎi)，通常要花數(shù)萬(wàn)元到20萬(wàn)元。

　　河南夏邑縣香太樓村民崔秀蘭給記者算了一筆賬：在村里自己翻蓋一棟樓房10余萬(wàn)元就夠了，在雙聯(lián)中心社區(qū)買(mǎi)一套房子，再優(yōu)惠也得20多萬(wàn)元，靠種幾畝地和打零工的收入，實(shí)在承受不起。

　　山東夏津縣齊莊村村民齊秀亮說(shuō)，齊莊村有310多口人，雖然不少人已經(jīng)搬進(jìn)樓房居住，但并不情愿，包括他在內(nèi)。今年60多歲的齊秀亮，原來(lái)有260多平方米的平房，還有一個(gè)院子，但按照村里拆遷補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，拆除后只能給150平方米的樓房，還是在5樓，并且每平方米還要再交三四百元。他感覺(jué)不公平、不合算。

　　地處皖北的濉溪縣孫町鎮(zhèn)陳樓村，距離淮北礦業(yè)集團(tuán)童亭礦區(qū)直線距離不過(guò)5公里，早在2011年該村便作為煤礦塌陷區(qū)納入整體搬遷安置計(jì)劃。按照規(guī)劃，新村以農(nóng)村社區(qū)的新模式建設(shè)在離舊村不遠(yuǎn)的地方，目前已基本完工，等待村民搖號(hào)選地基。但該村付家莊90戶430余位村民因安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，拒絕搬遷。

　　“誰(shuí)都知道社區(qū)的環(huán)境好，交通也方便，但是，住在社區(qū)花銷也大，水啊，電啊，菜啊，哪樣不得花錢(qián)？自己在村里，房前屋后撒把菜籽，一年的青菜就不用花錢(qián)了?！标悩谴逡晃淮迕裾f(shuō)。

　　在河南遂平縣嵖岈山鎮(zhèn)魏樓社區(qū)，為了節(jié)約生活成本，不少已經(jīng)搬遷的村民甚至“住著樓房燒地鍋”。徐堯村村民東洪濤算了一筆賬：全家5口人，如果用煤氣做飯，一月一罐就得120元。配合燒地鍋后，一罐煤氣可用3個(gè)月，這樣每月好歹能省下80元。

　　除了爭(zhēng)議較大的安置補(bǔ)償、上樓生活成本外，一些農(nóng)村社區(qū)的相關(guān)配套，距離真正的社區(qū)還有不小的差距。

　　安徽北部某市提出從2014年起到2016年底，80%的鄉(xiāng)村兩級(jí)完成社區(qū)綜合服務(wù)中心硬件設(shè)施建設(shè)；計(jì)劃到2020年，基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)全覆蓋，農(nóng)村新型管理體系逐步形成。然而，記者在該市縣鄉(xiāng)采訪時(shí)，多位基層干部表示，對(duì)這一目標(biāo)缺乏足夠信心。

　　讓村民無(wú)比頭疼的更有搬遷之后的就業(yè)問(wèn)題?！叭缃矜?zhèn)里不少新村空心化嚴(yán)重，缺乏產(chǎn)業(yè)支持?！卑不张R泉縣瓦店鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長(zhǎng)雍磊告訴記者，該鎮(zhèn)及鄰近村鎮(zhèn)普遍缺少鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。

　　在江西黎川縣熊村鎮(zhèn)，當(dāng)?shù)卣畬?shí)施“鎮(zhèn)村聯(lián)動(dòng)”模式，一些農(nóng)民從山里遷到鎮(zhèn)政府所在地，住上了整齊劃一的兩層樓房。村民萬(wàn)增云告訴記者，因?yàn)闆](méi)別的掙錢(qián)門(mén)路，集中居住后很多村民繼續(xù)外出務(wù)工，看起來(lái)很新的社區(qū)依然是空心的。

　　該村大部分青壯年在外打工，留守家中的多是婦孺、老人，以農(nóng)業(yè)種植為生。社區(qū)按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃，農(nóng)民的莊稼地卻一再壓縮?！翱诩Z地沒(méi)有了，要我搬進(jìn)新家做什么？”68歲的五保戶村民趙清九嘆氣。

　　反省、糾偏：謹(jǐn)防社區(qū)建設(shè)“大躍進(jìn)”與“一刀切”

　　半月談?dòng)浾哒{(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些地方的農(nóng)村社區(qū)歷經(jīng)多年發(fā)展，確實(shí)大大改變了昔日村落的落后面貌和人居環(huán)境，使當(dāng)?shù)剞r(nóng)民過(guò)上新的幸福生活，然而，也有相當(dāng)多的地方路子走偏，步子踩空。有的不尊重農(nóng)民意愿，無(wú)視建設(shè)農(nóng)村社區(qū)的硬約束條件，不遵循鄉(xiāng)村與城市生活空間和文明形態(tài)的不同運(yùn)行路徑和發(fā)展規(guī)律，盲目規(guī)劃，片面模仿，以行政化、運(yùn)動(dòng)式、“一刀切”的強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)撤村并居，大拆大建，恨不得一夜之間消滅舊式形態(tài)的村莊而代之以集中居住、整齊劃一的樓群小區(qū)。不少地方以城鄉(xiāng)一體化名義強(qiáng)推“就地城鎮(zhèn)化”，打著新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的幌子，鉆“增減掛鉤、占補(bǔ)平衡”的政策空子，大搞圈地運(yùn)動(dòng)和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，撈取土地財(cái)政，炮制形象工程和發(fā)展政績(jī)。

　　有識(shí)之士指出，即使部分農(nóng)村社區(qū)“就地城鎮(zhèn)化”出于良好初衷和積極的構(gòu)想，但亦難解決縣域范圍內(nèi)產(chǎn)業(yè)空心化，就業(yè)機(jī)會(huì)嚴(yán)重匱乏，縣域財(cái)政公共服務(wù)覆蓋不到、提供能力不足等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。漠視這些與“人的社區(qū)”密切相關(guān)的根本問(wèn)題，導(dǎo)致的結(jié)果是農(nóng)民被動(dòng)“上樓”，生活成本大漲；空置房和“爛尾樓”導(dǎo)致的土地、資金浪費(fèi)現(xiàn)象觸目驚心；縣域就業(yè)機(jī)會(huì)不足，農(nóng)民仍須選擇外出務(wù)工等等。

　　2014年3月，華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院完成針對(duì)全國(guó)農(nóng)村90個(gè)社區(qū)、1789位農(nóng)戶的調(diào)研后，發(fā)出預(yù)警：謹(jǐn)防農(nóng)村社區(qū)建設(shè)走向形象工程。

　　該調(diào)研發(fā)現(xiàn)，社區(qū)建設(shè)政府主導(dǎo)，農(nóng)民、社區(qū)參與不足，存在“外生強(qiáng)內(nèi)生弱”的困境；社區(qū)發(fā)展惠民不足，在促進(jìn)就業(yè)、提高收入方面的效果有限，面臨“重建設(shè)輕發(fā)展”的困局；社區(qū)管理定位不清，面臨“有機(jī)構(gòu)無(wú)機(jī)制”的難題；社區(qū)公共服務(wù)欠缺，面臨“重短期輕長(zhǎng)遠(yuǎn)”的問(wèn)題。

　　該項(xiàng)調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)主要出于“政府政策規(guī)劃”的占比為67.42%，出自“農(nóng)民自發(fā)要求”的比重為15.73%，還有“產(chǎn)業(yè)發(fā)展或公共工程建設(shè)需要”占比是16.85%。

　　在一些地方，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)主要依靠政府主導(dǎo)的“外力推動(dòng)”，而某些地方政府推行撤村并居，“醉翁之意”只在乎農(nóng)民的宅基地和農(nóng)村建設(shè)用地，眼睛盯著“土地財(cái)政”、“地產(chǎn)開(kāi)發(fā)”。

　　新建農(nóng)村社區(qū)往往由政府主導(dǎo)，協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)商定向承建，一些開(kāi)發(fā)商不擇手段壓低建設(shè)成本，致使新樓質(zhì)量低劣，“被上樓”農(nóng)民口有怨言。中部省份某市3個(gè)村莊拆遷合并為1個(gè)新社區(qū)，2013年完工，共建有49棟高層住宅。村民網(wǎng)上發(fā)帖抱怨：地面開(kāi)裂，房門(mén)紙糊，墻體漏水，已鋪地板磚的廚房、衛(wèi)生間防水要重做。

　　自2006年試點(diǎn)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤已在全國(guó)大部分地區(qū)推開(kāi)，作為解決建設(shè)用地緊缺的這一制度創(chuàng)新，被部分地方政府異化放大和突破利用，盲目實(shí)施大規(guī)模撤村并居。

　　按照規(guī)定，增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)應(yīng)在試點(diǎn)市、縣行政轄區(qū)內(nèi)設(shè)置，封閉運(yùn)行，有些地方卻違規(guī)有償流轉(zhuǎn)建設(shè)用地置換指標(biāo)。此外，增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)3年內(nèi)應(yīng)歸還，而實(shí)際執(zhí)行中許多地方拖延復(fù)墾歸還耕地。據(jù)國(guó)土資源部調(diào)研組對(duì)24個(gè)試點(diǎn)省份調(diào)研，有的地方政府、開(kāi)發(fā)商與國(guó)土監(jiān)管部門(mén)串通作假，拖延復(fù)墾耕地，有些只是推平了事，其中布滿建筑垃圾，無(wú)法耕種。

　　曾參與策劃社區(qū)建設(shè)的深圳一家咨詢公司董事長(zhǎng)表示，生活方式轉(zhuǎn)變的前提是生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化的核心是實(shí)現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)，而不只是村落形態(tài)上的簡(jiǎn)單聚合。如果違背規(guī)律盲目建社區(qū)，必定難以為繼。

　　針對(duì)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的“空城計(jì)”、“爛尾樓”現(xiàn)象，河南省委農(nóng)辦一位負(fù)責(zé)人表示，2014年經(jīng)過(guò)全省范圍摸底調(diào)查后明確提出：已經(jīng)開(kāi)建的要盡快完工，避免形成“半拉子”工程；建好的要完善公共設(shè)施，確保農(nóng)戶搬遷；尚未開(kāi)工的則要重新論證，在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外不允許再建新型農(nóng)村社區(qū)。

　　據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，河南先后開(kāi)建的新型農(nóng)村社區(qū)有2000個(gè)左右。不久前，一項(xiàng)名為“瘦身核減工程”的行動(dòng)悄然推行。

　　今年6月中辦、國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》特別提出三個(gè)嚴(yán)禁：嚴(yán)禁強(qiáng)制推行大拆大建、撤村并居，嚴(yán)禁違反土地利用規(guī)劃擅自改變土地用途，嚴(yán)禁以“管委會(huì)”等機(jī)構(gòu)取代黨組織和村民委員會(huì)。

　　安居必先樂(lè)業(yè)：先就業(yè)，緩“上樓”

　　河南省政府發(fā)展研究中心主任王永蘇介紹，從各地調(diào)查情況看，愿意搬、無(wú)力搬和持觀望心理的農(nóng)民各占1/3。農(nóng)民反對(duì)的不是新型農(nóng)村社區(qū)，也不是城鎮(zhèn)化，他們不滿意的是在收入不高、就業(yè)不穩(wěn)定的情況下，不切實(shí)際地趕農(nóng)民“上樓”。

　　王永蘇認(rèn)為，未來(lái)我國(guó)還將有數(shù)億農(nóng)民要向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，最好的辦法是讓農(nóng)民先就業(yè)，緩“上樓”。

　　華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心主任賀雪峰表示，在當(dāng)前縣域?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)缺少較高收入的務(wù)工經(jīng)商機(jī)會(huì)之前，農(nóng)民家庭即使住上樓房，也是住不下來(lái)的。賀雪峰建議，國(guó)家須大力提升中西部地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展能力，讓農(nóng)民“住下來(lái)”工作，居住地和工作地沒(méi)有分離，才能真正就地城鎮(zhèn)化。

　　專家建議，可借鑒日本經(jīng)驗(yàn)，發(fā)展六次產(chǎn)業(yè)，使傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向第二、三產(chǎn)業(yè)延伸。六次產(chǎn)業(yè)的形態(tài)非常豐富，例如農(nóng)產(chǎn)品的品牌化、直銷店、飯館、觀光農(nóng)業(yè)等。

　　日本山梨縣興起“周末農(nóng)業(yè)”，吸引東京市民前來(lái)租種小塊土地，發(fā)展“市民農(nóng)園”。一些農(nóng)民在種植大棚蔬菜的同時(shí)，利用自己生產(chǎn)的蔬菜辦起飯館，銷售自制面包、糕點(diǎn)、葡萄酒和大米，不僅延伸了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，還為家庭主婦提供了工作機(jī)會(huì)。

　　近年來(lái)，我國(guó)一些地方開(kāi)始調(diào)整方向，在推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)硬件建設(shè)的同時(shí)，更加注重軟件建設(shè)和產(chǎn)業(yè)配套，讓農(nóng)民就近就業(yè)，實(shí)現(xiàn)真正“上樓”。

　　2014年，江西省泰和縣選擇了7個(gè)自然村進(jìn)行農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)，引導(dǎo)發(fā)展專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)11家，發(fā)展規(guī)模種養(yǎng)大戶75戶。蘇溪鎮(zhèn)上宏村下街社區(qū)成立了油茶專業(yè)合作社和百合專業(yè)合作社，人均可支配收入達(dá)7600多元。

　　天鄉(xiāng)路社區(qū)，地處成都市溫江區(qū)萬(wàn)春鎮(zhèn)。2006年底，4000多名農(nóng)民上樓，住進(jìn)這個(gè)農(nóng)民新區(qū)?！爱?dāng)時(shí)第一感覺(jué)是干凈，從此不擔(dān)心下雨天被泥水糊腳，但煩惱也隨之而來(lái)。”天鄉(xiāng)路社區(qū)21棟樓長(zhǎng)彭福田說(shuō)，有限的土地流轉(zhuǎn)租金和過(guò)渡安置費(fèi)用很快就會(huì)花光，雖然每個(gè)居民有一定面積的商業(yè)鋪面，但當(dāng)時(shí)社區(qū)商業(yè)經(jīng)營(yíng)尚未展開(kāi)，以后靠什么過(guò)活？

　　天鄉(xiāng)路社區(qū)黨總支書(shū)記王世軍對(duì)半月談?dòng)浾咛寡?，那時(shí)候有好多居民找到社區(qū)，要求把鋪面分給個(gè)人，單獨(dú)經(jīng)營(yíng)，以求心安；還有很多人找到社區(qū)，要求幫忙找工作、解決社保等問(wèn)題。

　　“萬(wàn)幸的是，當(dāng)時(shí)社區(qū)并沒(méi)有將集體資產(chǎn)一賣(mài)了之?！比f(wàn)春鎮(zhèn)黨委書(shū)記丁寧告訴記者，2008年，天鄉(xiāng)路社區(qū)率先探索以“農(nóng)村集體資產(chǎn)股份化、農(nóng)村集體土地股權(quán)化和改造集體經(jīng)濟(jì)組織”為主要內(nèi)容的“兩股一改”試點(diǎn)，將社區(qū)資產(chǎn)、資金、資源平均量化到農(nóng)民個(gè)人，成立天鄉(xiāng)路股份經(jīng)濟(jì)合作社，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和管理集體資產(chǎn)，主動(dòng)對(duì)接市場(chǎng)，拓展增收渠道。

　　“社區(qū)+產(chǎn)業(yè)”融合，是各地新型社區(qū)建設(shè)探索出的一條可行之路。選擇搬遷安置點(diǎn)時(shí)，有沒(méi)有產(chǎn)業(yè)支撐、方不方便就業(yè)是前提。重慶市南川區(qū)大觀鎮(zhèn)金龍村一處農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展較好的地方，就被選做集中搬遷點(diǎn)。當(dāng)?shù)馗刹恐钢仓命c(diǎn)前的一大片菜地說(shuō)，這里有4個(gè)千畝蔬菜產(chǎn)業(yè)園，直供重慶大超市，搬遷下來(lái)的群眾有就業(yè)意愿的，都有崗位。

　　重慶市扶貧辦主任劉戈新接受記者采訪時(shí)表示，重慶按照農(nóng)民搬遷與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合的原則，對(duì)繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的搬遷對(duì)象通過(guò)專業(yè)合作、股份合作等方式，發(fā)展蔬菜、優(yōu)質(zhì)糧油種植和特色養(yǎng)殖、鄉(xiāng)村旅游等，推動(dòng)農(nóng)民收入增長(zhǎng)；對(duì)自愿進(jìn)城的農(nóng)戶，則鼓勵(lì)其主要向旅游景區(qū)周邊、工業(yè)園區(qū)附近、中心鎮(zhèn)延伸地帶集中，力爭(zhēng)配套穩(wěn)定的就業(yè)崗位和公共服務(wù)。(專題調(diào)研記者：葉含勇 張興軍 李松 陳諾 潘林青 宋曉東 郭強(qiáng) 許茹 甘泉 藍(lán)建中 劉巍巍)