新制度框架正趨形成

　　2015年1月1日起施行新的預算法，確立了對地方政府性債務依法管理的制度基礎(chǔ)。與修訂前的重堵輕疏取向不同，修改后的預算法對于地方政府舉債：一是更加嚴格，禁止法律規(guī)定之外的一切借債行為。二是強調(diào)“疏堵結(jié)合、借用還統(tǒng)一”。三是強調(diào)長遠制度建設(shè)，“開正門、堵偏門、筑圍墻”，明確了地方政府債務管理的主要法律規(guī)范。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

　　一是地方政府債的舉債主體，明確規(guī)定為省、自治區(qū)、直轄市。二是舉債規(guī)模明確由國務院提出，報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會批準。三是關(guān)于舉債方式，之前地方政府性債務形式多樣，包括銀行貸款、BT、債券發(fā)行、信托、國外借款、融資租賃、集資等多種形式，根據(jù)新預算法，今后地方政府債只能采取發(fā)行地方政府債券一種方式，除此之外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。四是舉債用途，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。這一點與中央政府債有所不同，體現(xiàn)了從嚴的要求，也是汲取了西方一些國家通過債務融資籌集社會福利等經(jīng)常性支出，造成債務缺口越來越大的教訓。

　　除了借與用外，預算法對債務的償還也做了明確規(guī)定，要求對舉借的債務，地方政府應當有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，避免只管借不管還的道德風險。與以往債務脫離預算監(jiān)督，在“賬外運行”不同，新預算法明確規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市依照國務院下達的限額舉借的債務，列入本級預算調(diào)整方案，報本級人民代表大會常務委員會批準?？梢?，一個地方舉借債務，除了受全國人大或者人大常務委員會、國務院控制監(jiān)督外，還要接受同級人大常委會的監(jiān)督，表明此后地方舉借的債務必須是公開透明的。新預算法還進一步重申了擔保法的要求，規(guī)定除法律另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保，防止出現(xiàn)新的擔保債務和或有債務。新預算法還規(guī)定，國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度。國務院財政部門對地方政府債務實施監(jiān)督。這說明，預算法的規(guī)定僅僅是原則性的，國務院應當制定一系列更加具體的管理制度，建立全面的地方政府債務管理制度。這是需要在未來幾年盡快落實的。

　　面臨的挑戰(zhàn)

　　新預算法的出臺和地方政府性債務管理制度框架的建立，一方面非常及時，但另一方面，又似乎有點“生不逢時”，目前面臨兩方面嚴峻的挑戰(zhàn)：

　　一是龐大的存量債務如何處理？它不可能完全通過項目收益和當期財政收入償付，“借新還舊”在所難免，這對預算法能否嚴格實施形成了考驗。財政部為此采取了一系列應對措施：一是出臺了地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法，對存量債務進行甄別分類處理。二是發(fā)行地方政府存量債務置換債券。三是對符合國家規(guī)定的在建項目，允許繼續(xù)按協(xié)議提供貸款，完成項目建設(shè)。四是通過債務與資產(chǎn)重組、處置地方其他資產(chǎn)等籌集收入，償還存量債務。

　　二是經(jīng)濟增速下滑將考驗依法規(guī)范地方政府債務的決心。今年以來經(jīng)濟實際增速延續(xù)去年下行走勢，需要財政政策進一步加力增效，但在目前形勢下，就地方財政而言，是松是緊，都與依法規(guī)范地方債密切相關(guān)。一旦在保增長壓力下重新放松正在收緊的閘門，那么貫徹新預算法、嚴格地方債務管理、整頓財政紀律等方面的前期努力將付之東流，類似的事情在歷史上并不少見。

　　應對之策

　　在當前形勢下，既要充分考慮過渡期的困難和經(jīng)濟下行壓力加大對財政政策的訴求，也要堅定依法規(guī)范地方政府性債務的決心。

　　一是財政政策加力增效要更多地在增加居民消費、完善公共服務和社會保障、推進全社會創(chuàng)新上下功夫，不能繼續(xù)走盲目擴張基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的老路。下決心摒棄高速度依賴癥，提高對速度下降的容忍度，注重有效益、有質(zhì)量、無水分的增長。

　　二是新增地方債券應當主要用于在建項目，不能在老項目還存在資金缺口的同時，繼續(xù)開工建設(shè)新項目。對在建項目要進行清理，不符合法律和政策規(guī)定的應當堅決停止建設(shè)。防止通過其他方式變相形成新的政府債務。

　　三是加大地方政府資產(chǎn)與債務重組與處置力度，積極償付地方債務。一方面要遏制新債繼續(xù)產(chǎn)生，另一方面要設(shè)計存量債務處置方案，防止形成大規(guī)模風險。以土地為例，這些年城鎮(zhèn)化占用了大量土地，提土地利用效率不高的問題也很突出，盤活存量土地大有潛力可挖。如將過量公共用地轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性用地，將閑置或低效利用的工業(yè)用地轉(zhuǎn)化為商業(yè)性用地，通過整治“城中村”等都可能取得土地收入。也可通過轉(zhuǎn)讓政府手中控制的公用事業(yè)、壟斷企業(yè)、金融企業(yè)等股份、債權(quán)等，既向社會資本開放市場，也可獲得收入。需要關(guān)注的是，好資產(chǎn)可能多數(shù)在省級政府手中，而債務問題在市縣一級更嚴重，要利用這個機會，進一步理順中央與地方、省與市縣的財政關(guān)系，將財力向基層傾斜。

　　四是加快與PPP（公私合營）有關(guān)的法制建設(shè)，建立政府信用，創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，吸引社會資金進入公用事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域。這些領(lǐng)域長期的政府包攬，既造成政府債務過多，又降低了投資效率和運營效率。通過發(fā)展特許經(jīng)營等PPP項目，可以吸收社會資本進入，但樹立政府的信用是首要問題，要改變地方政府特別是主要領(lǐng)導在項目決策中的隨意性，打消投資者特別是民營資本的疑惑和擔心。為此，必須建立相關(guān)的法律法規(guī)，增強透明度。這也是轉(zhuǎn)變政府職能和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要內(nèi)容。

　　（作者系全國人大財政經(jīng)濟委員會經(jīng)濟室主任）