新預(yù)算法的內(nèi)容非常豐富?？傮w來說，其在預(yù)算管理上，力爭做到預(yù)算完整，公開透明，科學(xué)有序，執(zhí)行有效，紀(jì)律嚴(yán)明。新預(yù)算法反映了上述現(xiàn)代預(yù)算管理的基本要素，是現(xiàn)代財政制度的重要組成部分，同時又很好地回應(yīng)了社會的關(guān)切。

　　 

　　透明

　　——健全透明預(yù)算制度，全面推進(jìn)預(yù)算公開

　　預(yù)算全面規(guī)范、公開透明是現(xiàn)代財政制度的基本特征，是政府接受監(jiān)督的重要途徑，是建設(shè)陽光政府、責(zé)任政府的需要。完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和建設(shè)法治政府，需要政府治理和權(quán)力運行更加公開透明。要強(qiáng)化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，全面推進(jìn)政務(wù)公開，財政預(yù)算的規(guī)范管理和公開透明必須走在前面，主動接受社會的監(jiān)督和評價。

　　在過去很長一段時間內(nèi)，財政預(yù)決算等政府財務(wù)資料都屬于保密內(nèi)容。近年來，各級政府、財政部門以及各部門在推進(jìn)預(yù)決算公開方面做了大量工作，并取得了顯著成效。為鞏固和擴(kuò)大這一改革成果并使之規(guī)范化、制度化，新預(yù)算法增加規(guī)定，除涉及國家秘密的事項外，經(jīng)本級人大或其常委會批準(zhǔn)，預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報告及報表，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后20日內(nèi)由政府財政部門向社會公開，并對本級政府財政轉(zhuǎn)移支付的安排、執(zhí)行情況以及舉借債務(wù)的情況等重要事項作出說明。各部門預(yù)算、決算及報表應(yīng)當(dāng)在本級政府財政部門批復(fù)后20日內(nèi)由各部門向社會公開，并對其中的機(jī)關(guān)運行經(jīng)費的安排、使用情況等重要事項作出說明。同時，新預(yù)算法第92條還明確了各級政府及有關(guān)部門“未依照本法規(guī)定對有關(guān)預(yù)算事項進(jìn)行公開和說明”行為的法律責(zé)任。

　　陽光是最好的防腐劑，透明是最好的監(jiān)督。新預(yù)算法明確將“預(yù)算公開”入法，形成了剛性的法律約束。同時，針對預(yù)算細(xì)化問題，新預(yù)算法強(qiáng)調(diào)今后各級預(yù)算支出要按其功能和經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類編制。從中可以看出，預(yù)算公開可以讓我們知道“政府錢袋子”里的錢“往哪里花了，花得是否合理”，這可以最大限度地擠壓“亂花錢、亂報賬”的空間，確保財政資金使用得規(guī)范、安全、有效。所以，預(yù)算公開被認(rèn)為是預(yù)算法修訂的重要進(jìn)步，有利于確保人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，提升財政管理水平，從源頭上預(yù)防和治理腐敗。

　　十八屆三中全會《決定》將“透明預(yù)算”作為深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的重要戰(zhàn)略支點，并且提出要“實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”。十八屆四中全會《決定》要求政務(wù)信息“以公開為常態(tài)、不公開為例外”，并提出重點推進(jìn)財政預(yù)算信息的公開。全面推進(jìn)預(yù)算公開，要求圍繞建立現(xiàn)代財政制度和全面深化財稅體制改革，將公開透明貫穿預(yù)算改革和管理全過程。要通過全面推進(jìn)預(yù)算公開，進(jìn)一步規(guī)范政府行為，轉(zhuǎn)變政府職能，推動相關(guān)改革，實現(xiàn)有效監(jiān)督。在全面推進(jìn)預(yù)算公開方面，財政部要求增強(qiáng)預(yù)算公開觀念，擴(kuò)大預(yù)算公開范圍，完備預(yù)算公開信息，細(xì)化預(yù)算公開內(nèi)容，均衡預(yù)算公開進(jìn)展，規(guī)范預(yù)算公開程序，回應(yīng)預(yù)算公開關(guān)切。

　　 

　　“四本賬”

　　——編制“四本預(yù)算”，實行全口徑預(yù)算

　　近年來，隨著預(yù)算管理制度改革的不斷深化，我國已經(jīng)取消了預(yù)算外資金，所有財政收支全部納入政府預(yù)算，接受人大審查監(jiān)督。這一實踐符合現(xiàn)代預(yù)算完整性的要求，體現(xiàn)了建立全口徑預(yù)算的改革方向。因此，新預(yù)算法刪除了有關(guān)預(yù)算外資金的內(nèi)容，并明確規(guī)定：政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算。預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算。同時，新預(yù)算法對“四本預(yù)算”功能定位、編制原則及相互關(guān)系作出規(guī)范。

　　1994年分稅制改革后相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，我國政府預(yù)算只有一本預(yù)算，即一般公共預(yù)算（曾稱“一般預(yù)算”）。因此，長期以來，所謂的預(yù)算管理指的就是一般公共預(yù)算管理。這樣一種預(yù)算管理，沒有將事實上存在且規(guī)模頗大的未納入一般預(yù)算的政府收支涵蓋進(jìn)來。為了統(tǒng)攬所有政府收支，全口徑預(yù)算管理應(yīng)運而生。近年來，我國加快預(yù)算管理改革進(jìn)程，不斷完善預(yù)算體系。2007年，我國開始編制國有資本經(jīng)營預(yù)算。2010年，政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算首次列入全國人民代表大會的審議和表決程序。我國還于2010年開始試行編制社會保險基金預(yù)算，并于2013年首次將全國社會保險基金預(yù)算提交全國人大審議。

　　新預(yù)算法規(guī)定：一般公共預(yù)算是對以稅收為主體的財政收入，安排用于保障和改善民生、推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、維護(hù)國家安全、維持國家機(jī)構(gòu)正常運轉(zhuǎn)等方面的收支預(yù)算。政府性基金預(yù)算是對依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定在一定期限內(nèi)向特定對象征收、收取或者以其他方式籌集的資金，專項用于特定公共事業(yè)發(fā)展的收支預(yù)算。政府性基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)根據(jù)基金項目收入情況和實際支出需要，按基金項目編制，做到以收定支。國有資本經(jīng)營預(yù)算是對國有資本收益作出支出安排的收支預(yù)算。國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照收支平衡的原則編制，不列赤字，并安排資金調(diào)入一般公共預(yù)算。社會保險基金預(yù)算是對社會保險繳款、一般公共預(yù)算安排和其他方式籌集的資金，專項用于社會保險的收支預(yù)算。社會保險基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)籌層次和社會保險項目分別編制，做到收支平衡。

　　沒有全口徑預(yù)算，預(yù)算就做不到“全面”，就更不用提規(guī)范和透明?！八谋绢A(yù)算”的存在是為了讓不同性質(zhì)的資金有不同的運行管理模式，而不是要肢解預(yù)算。但同時，要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立全面完整的、規(guī)范高效的預(yù)算體系。新預(yù)算法明確規(guī)定：“政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)與一般公共預(yù)算相銜接。”《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》要求：“加大政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌力度，建立將政府性基金預(yù)算中應(yīng)統(tǒng)籌使用的資金列入一般公共預(yù)算的機(jī)制，加大國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算的力度?！?/p>

　　下一步，各級政府和財政部門將按照“收入一個籠子、預(yù)算一個盤子、支出一個口子”這一方向，進(jìn)一步加大“四本預(yù)算”統(tǒng)籌力度，使政府預(yù)算真正做到縱向到底、橫向到邊、不留死角，并全面完整地反映政府收支情況。

　　 

　　地方債

　　——規(guī)范地方債管理，嚴(yán)控債務(wù)風(fēng)險

　　原預(yù)算法規(guī)定：“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字?！钡珜嶋H上，多年來，地方政府出于發(fā)展需要，采取多種方式融資，已經(jīng)形成較大規(guī)模的地方政府性債務(wù)。地方政府性債務(wù)在促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改善民生等方面發(fā)揮了積極作用。從審計結(jié)果看，目前我國政府性債務(wù)風(fēng)險總體可控，但局部存風(fēng)險隱患。新預(yù)算法的實施，為地方政府性債務(wù)管理套上預(yù)算監(jiān)管的“緊箍咒”。

　　按照疏堵結(jié)合、“開前門、堵后門、筑圍墻”的改革思路，新預(yù)算法增加了允許地方政府舉借債務(wù)的規(guī)定，同時從五個方面作出限制性規(guī)定：一是限制主體，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省級政府可以舉借債務(wù)。二是限制用途，舉借債務(wù)只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。三是限制規(guī)模，舉借債務(wù)的規(guī)模，由國務(wù)院報全國人大或者全國人大常委會批準(zhǔn)。省級政府在國務(wù)院下達(dá)的限額內(nèi)舉借的債務(wù)，列入本級預(yù)算調(diào)整方案，報本級人大常委會批準(zhǔn)。四是限制方式，舉借債務(wù)只能采取發(fā)行地方政府債券的方式，不得采取其他方式籌措。除法律另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。五是控制風(fēng)險，舉借債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源。國務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度。

　　地方政府性債務(wù)管理的目標(biāo)不是取消債務(wù)，而是用好債務(wù)、管好債務(wù)、還好債務(wù)。新預(yù)算法的出臺標(biāo)志著地方政府性債務(wù)管理進(jìn)入新階段。

　　根據(jù)新預(yù)算法及相關(guān)改革的要求，國務(wù)院出臺《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，要求建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機(jī)制。

　　在“怎么借”方面，賦予地方政府適度舉債權(quán)限，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，省級政府可以適度舉借債務(wù)，市、縣級政府確需舉借債務(wù)的由省級政府代為舉借。地方政府舉債采取政府債券方式。沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務(wù)的，由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預(yù)算收入償還。有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項債務(wù)的，由地方政府通過發(fā)行專項債券融資，以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€。

　　在“怎么管”方面，對地方政府債務(wù)實行規(guī)?？刂坪皖A(yù)算管理，并建立地方政府信用評級制度，逐步完善地方政府債券市場。同時，完善地方政府性債務(wù)統(tǒng)計報告制度，加快建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度，全面反映政府的資產(chǎn)負(fù)債情況。

　　在“怎么還”方面，地方政府對其債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實行不救助原則。建立地方政府性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制。列入風(fēng)險預(yù)警范圍的債務(wù)高風(fēng)險地區(qū)，要積極采取措施，逐步降低風(fēng)險。債務(wù)風(fēng)險相對較低的地區(qū)，要合理控制債務(wù)余額的規(guī)模和增長速度。地方政府出現(xiàn)償債困難時，要通過控制項目規(guī)模、壓縮公用經(jīng)費、處置存量資產(chǎn)等方式，多渠道籌集資金償還債務(wù)。

　　 

　　預(yù)算指標(biāo)

　　——不得下達(dá)收入指標(biāo)，審核重點轉(zhuǎn)向支出預(yù)算和政策

　　前些年，社會上經(jīng)常有“應(yīng)收未收”或收“過頭稅”等反映，雖然這些現(xiàn)象并不具有普遍現(xiàn)象，但也與原來的預(yù)算審查重點有關(guān)。原預(yù)算法規(guī)定，預(yù)算審查的重點是收支平衡，同時要求預(yù)算收入征收部門完成上繳任務(wù)。這在客觀上帶來預(yù)算執(zhí)行“順周期”問題，容易導(dǎo)致收入征收部門在經(jīng)濟(jì)增長放緩時，為完成任務(wù)收“過頭稅”，造成經(jīng)濟(jì)“雪上加霜”；而在經(jīng)濟(jì)過熱時，為不抬高基數(shù)搞“藏富于民”，該收不收，造成經(jīng)濟(jì)“熱上加熱”。這既不利于依法征稅，也會影響政府“逆周期”調(diào)控政策效果。

　　根據(jù)十八屆三中全會關(guān)于“審核預(yù)算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展”的要求，新預(yù)算法明確規(guī)定，各級人大預(yù)算審查的重點是：上一年預(yù)算執(zhí)行情況是否符合本級人民代表大會預(yù)算決議的要求；預(yù)算安排是否符合本法的規(guī)定；預(yù)算安排是否符合國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的方針政策，收支政策是否切實可行；重點支出和重大投資項目的預(yù)算安排是否適當(dāng)；預(yù)算的編制是否完整，是否符合本法第46條的規(guī)定；對下級政府的轉(zhuǎn)移性支出預(yù)算是否規(guī)范、適當(dāng)；預(yù)算安排舉借的債務(wù)是否合法、合理，是否有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源；與預(yù)算有關(guān)重要事項的說明是否清晰。

　　為確保收入預(yù)算從約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性，新預(yù)算法要求：“各級預(yù)算收入的編制，應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平相適應(yīng)，與財政政策相銜接”；“各級政府不得向預(yù)算收入征收部門和單位下達(dá)收入指標(biāo)”。收入管理更強(qiáng)調(diào)依法征收、應(yīng)收盡收。對于各級政府及有關(guān)部門單位“違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，多征、提前征收或者減征、免征、緩征應(yīng)征預(yù)算收入的”行為，新預(yù)算法也在第93條中明確了其法律責(zé)任：“責(zé)令改正，對負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他責(zé)任人員依法給予降級、撤職、開除的處分”。

　　 

　　跨年度

　　——建立跨年度平衡機(jī)制，著眼中期財政規(guī)劃

　　預(yù)算執(zhí)行中會存在超收或短收問題，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展變化和財政宏觀調(diào)控的需要，新預(yù)算法強(qiáng)調(diào)，各級政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。各級政府一般公共預(yù)算按照國務(wù)院的規(guī)定可以設(shè)置預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，用于彌補(bǔ)以后年度預(yù)算資金的不足。各級政府一般公共預(yù)算年度執(zhí)行中有超收收入的，只能用于沖減赤字或者補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。省級一般公共預(yù)算年度執(zhí)行中，如果出現(xiàn)短收，通過調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、減少支出等方式仍不能實現(xiàn)收支平衡的，經(jīng)本級人大或者其常委會批準(zhǔn)，可以增列赤字，報財政部備案，并應(yīng)當(dāng)在下一年度預(yù)算中予以彌補(bǔ)。這就從法律上切斷了超收收入和結(jié)余資金隨意轉(zhuǎn)化為支出的可能性，增強(qiáng)了年度預(yù)算的約束力。

　　建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制是對傳統(tǒng)年度預(yù)算平衡機(jī)制的改進(jìn)，意義重大。其能夠較好地克服年度預(yù)算的短視性弊端，及早發(fā)現(xiàn)當(dāng)前財政收支的長期執(zhí)行后果，有預(yù)見性地鑒別和確認(rèn)財政風(fēng)險，從而及早做出相應(yīng)安排，同時還可通過中期財政規(guī)劃管理的引導(dǎo)，優(yōu)化政府規(guī)劃編制，改善宏觀調(diào)控功能，為增強(qiáng)財政可持續(xù)性提供更有利的外部條件。

　　建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制為實行中期財政規(guī)劃管理，研究編制三年滾動財政規(guī)劃，并強(qiáng)化其對年度預(yù)算的約束留出了空間。為增強(qiáng)財政政策的前瞻性，促進(jìn)財政可持續(xù)發(fā)展，同時對支持項目及早作出規(guī)劃，提前做好前期準(zhǔn)備工作，加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，必須實行中期財政規(guī)劃管理。一是在現(xiàn)行政策下預(yù)測未來三年財政收支。根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要及年度計劃，考慮國際國內(nèi)發(fā)展環(huán)境重大變化，預(yù)測未來三年經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r及主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，在此基礎(chǔ)上，預(yù)測未來財政收支情況。二是分析現(xiàn)行財政收支政策存在的問題。如現(xiàn)行稅制對促進(jìn)資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)、解決產(chǎn)能過剩、調(diào)節(jié)收入分配等方面的作用如何；財政支出結(jié)構(gòu)是否固化僵化，一些亟需解決的問題是否在支出預(yù)算中妥善安排等。三是制定財政收支政策改革方案。如重大稅收政策如何調(diào)整；重大改革、支出政策和支出項目是否明確政策目標(biāo)，說明資金使用對象、保障標(biāo)準(zhǔn)、運行流程，建立預(yù)算績效評價機(jī)制；如何合理確定財政赤字規(guī)模、政府債務(wù)余額等風(fēng)險控制目標(biāo)，并建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制。四是根據(jù)改革方案測算未來三年財政情況，并進(jìn)行綜合平衡，形成中期財政規(guī)劃。

　　 

　　硬化約束

　　——不能隨意開財政收支的口子

　　現(xiàn)代預(yù)算管理的靈魂，是硬化預(yù)算對政府支出的約束，而硬化預(yù)算支出約束的關(guān)鍵在于不能隨意開財政收支的口子。為此，新預(yù)算法明確規(guī)定：在預(yù)算執(zhí)行中，各級政府一般不制定新的增加財政收入或者支出的政策和措施，也不制定減少財政收入的政策和措施；必須作出并需要進(jìn)行預(yù)算調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)在預(yù)算調(diào)整方案中作出安排。

　　針對現(xiàn)實中存在的奢侈浪費問題，為貫徹黨中央關(guān)于厲行節(jié)約反對浪費的要求，推動建設(shè)廉潔政府，新預(yù)算法確定了統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則。同時強(qiáng)調(diào)，各級預(yù)算支出的編制，應(yīng)當(dāng)貫徹勤儉節(jié)約的原則，嚴(yán)格控制各部門、各單位的機(jī)關(guān)運行經(jīng)費和樓堂館所等基本建設(shè)支出。對各級政府、各部門、各單位在預(yù)算之外或者超預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)樓堂館所的，責(zé)令改正，并對負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予撤職、開除處分。

　　預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算公開等工作密切相關(guān)，預(yù)算編制不細(xì)，往往造成年度預(yù)算不實，進(jìn)而影響預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和預(yù)算透明度。按照新預(yù)算法的要求，一是加強(qiáng)部門預(yù)算編制和項目庫建設(shè)，編制全口徑預(yù)算，切實提高預(yù)算編制的質(zhì)量，減少預(yù)算追加的彈性和預(yù)算支出的隨意性。二是進(jìn)一步完善基本支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系，加快推進(jìn)項目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，充分發(fā)揮支出標(biāo)準(zhǔn)在預(yù)算編制和管理中的基礎(chǔ)支撐作用。嚴(yán)格制定機(jī)關(guān)運行經(jīng)費實物定額和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)人員編制管理和資產(chǎn)管理，完善人員編制、資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的機(jī)制。三是建立健全預(yù)算編制與結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理相銜接的約束機(jī)制。各級政府上一年預(yù)算的結(jié)轉(zhuǎn)資金，應(yīng)當(dāng)在下一年用于結(jié)轉(zhuǎn)項目的支出；連續(xù)兩年未用完的結(jié)轉(zhuǎn)資金，應(yīng)當(dāng)作為結(jié)余資金管理，其中一般公共預(yù)算的結(jié)余資金，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。加大結(jié)轉(zhuǎn)資金統(tǒng)籌使用力度，對不需按原用途使用的資金，可按規(guī)定統(tǒng)籌用于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展亟需資金支持的領(lǐng)域，建立結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金定期清理機(jī)制。

　　預(yù)算執(zhí)行管理是財政管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長下行壓力明顯的形勢下，更應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)財政支出預(yù)算執(zhí)行管理。一是硬化預(yù)算約束，做好預(yù)算執(zhí)行工作；二是規(guī)范預(yù)算執(zhí)行情況分析報告制度；三是切實加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控機(jī)制建設(shè)，盡快建立預(yù)警高效、反饋迅速、糾偏及時、控制有力、覆蓋各級財政的一體化動態(tài)監(jiān)控體系。

　　 

　　轉(zhuǎn)移支付

　　——規(guī)范轉(zhuǎn)移支付，減少“跑部錢進(jìn)”

　　1994年實行分稅制財政管理體制以來，我國逐步建立了符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制基本要求的財政轉(zhuǎn)移支付制度。中央財政集中的財力主要用于增加對地方特別是中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不斷擴(kuò)大，有力促進(jìn)了地區(qū)間基本公共服務(wù)的均等化，推動了國家宏觀調(diào)控政策目標(biāo)的貫徹落實，保障和改善了民生，支持了經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展。但與建立現(xiàn)代財政制度的要求相比，現(xiàn)行中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題和不足也日益凸顯，突出表現(xiàn)在：受中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清晰的影響，轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不夠合理；一般性轉(zhuǎn)移支付項目種類多、目標(biāo)多元，均等化功能弱化；專項轉(zhuǎn)移支付涉及領(lǐng)域過寬，分配使用不夠科學(xué)；一些項目行政審批色彩較重，與簡政放權(quán)改革的要求不符；地方配套壓力較大，財政統(tǒng)籌能力較弱；轉(zhuǎn)移支付管理漏洞較多、信息不夠公開透明等。

　　為進(jìn)一步規(guī)范和完善轉(zhuǎn)移支付制度，新預(yù)算法增加規(guī)定：財政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)規(guī)范、公平、公開，以推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化為主要目標(biāo)。以為均衡地區(qū)間基本財力、由下級政府統(tǒng)籌安排使用的一般性轉(zhuǎn)移支付為主體。建立健全專項轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機(jī)制。市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的事項不得設(shè)立專項轉(zhuǎn)移支付。除按照國務(wù)院的規(guī)定應(yīng)當(dāng)由上下級政府共同承擔(dān)的事項外，上級政府在安排專項轉(zhuǎn)移支付時，不得要求下級政府承擔(dān)配套資金?？h級以上各級政府應(yīng)當(dāng)將對下級政府的轉(zhuǎn)移支付預(yù)計數(shù)提前下達(dá)下級政府。地方各級政府應(yīng)當(dāng)將上級提前下達(dá)的預(yù)計數(shù)編入本級預(yù)算。

　　這些規(guī)定有利于優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，提高轉(zhuǎn)移支付資金分配的科學(xué)性、公平性和公開性，有利于減少“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象和中央部門對地方事權(quán)的不適當(dāng)干預(yù)，也有利于地方統(tǒng)籌安排預(yù)算，提高地方預(yù)算編報的完整性。

　　此前，我國財政轉(zhuǎn)移支付制度的法治構(gòu)架主要存在三個方面的問題，一是立法層次低，二是制度目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)不清晰，三是決策及運行的程序法規(guī)欠規(guī)范。財政轉(zhuǎn)移支付制度的立法缺失，導(dǎo)致諸多問題。一是來自于不同口徑不同名目的財政轉(zhuǎn)移支付之間的目標(biāo)不統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)不合理、政府功能相互沖突等現(xiàn)象較普遍，因而難以保證其政策目標(biāo)的實現(xiàn)；二是財政轉(zhuǎn)移支付的決策與支付缺乏明確的程序規(guī)范，致使支付對象、資金數(shù)額、支付時間、支付方式等方面都帶有隨意性和人為因素；三是財政轉(zhuǎn)移支付違規(guī)違法行為責(zé)任的認(rèn)定和處罰缺乏全面、明確的規(guī)定，影響了財政轉(zhuǎn)移支付制度的權(quán)威性。

　　新預(yù)算法高度重視財政轉(zhuǎn)移支付制度的建設(shè)，在總共11章中有7章涉及轉(zhuǎn)移支付問題，在總共101條條款中有11條涉及轉(zhuǎn)移支付問題。在構(gòu)建財政轉(zhuǎn)移支付制度法律體系框架方面，新預(yù)算法明確提出一套包括原則、目標(biāo)、范圍、預(yù)算編制、支付重點、管理機(jī)制與制度等較為完整的制度框架要素。新預(yù)算法對我國財政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行了清晰而科學(xué)的界定，這為財政轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范奠定了良好的法律基礎(chǔ)。

　　 

　　績效

　　——貫穿“績效”理念花錢必問效

　　如何用最少的錢辦好最多的事，是政府和百姓對于公共資金花費方面最關(guān)心的問題之一。要管好用好財政資金，強(qiáng)化績效理念不可或缺。

　　自2003年十六屆三中全會提出“建立預(yù)算績效評價體系”以來，我國開始了預(yù)算績效管理的探索。經(jīng)過十余年的不斷發(fā)展，已初顯成效。但由于起步較晚，我國預(yù)算績效管理與西方成熟市場經(jīng)濟(jì)國家已經(jīng)形成的績效預(yù)算相比，還存在一些問題亟待解決。一是績效理念還未牢固樹立，“重分配、輕管理；重支出、輕績效”的思想還在一定程度上存在，預(yù)算使用部門對績效管理工作普遍缺乏主動性。二是績效管理方面的法律法規(guī)相對缺失，管理制度體系仍不健全，相關(guān)辦法不具體、不細(xì)化、不系統(tǒng)，對預(yù)算績效管理的保障支撐不強(qiáng)。三是全過程預(yù)算績效管理剛剛實行，績效目標(biāo)編制仍沒有實質(zhì)突破，多為事后評價，事前評價較少，事中監(jiān)控不足。四是績效管理和評價結(jié)果與預(yù)算安排還未有機(jī)結(jié)合，為管理而管理、為評價而評價現(xiàn)象依然存在，評價結(jié)果公開程度較低，公眾參與度不高。五是激勵約束機(jī)制不夠健全，績效問責(zé)機(jī)制尚未建立，優(yōu)化、促進(jìn)預(yù)算管理的作用尚未充分體現(xiàn)。

　　為此，新預(yù)算法在多處強(qiáng)調(diào)了“績效”：預(yù)算編制要參考“有關(guān)支出績效評價結(jié)果”；人大出具的預(yù)算審查報告，要就“提高預(yù)算績效”提出意見和建議等。此外，針對違反法律、法規(guī)改變預(yù)算收入上繳方式，以虛報、冒領(lǐng)等手段騙取預(yù)算資金，違反規(guī)定擴(kuò)大開支范圍、提高開支標(biāo)準(zhǔn)等行為，新預(yù)算法還新增條款予以嚴(yán)肅追責(zé)——責(zé)令改正，追回騙取、使用的資金，有違法所得的沒收違法所得，對單位給予警告或者通報批評；對負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。

　　新預(yù)算法中“績效”一詞前后出現(xiàn)6次。不難看出，新預(yù)算法要求公共財政預(yù)算績效管理要貫穿預(yù)算活動整個過程。

　　預(yù)算績效管理是建立現(xiàn)代預(yù)算制度的題中應(yīng)有之義。實施預(yù)算績效管理絕不僅僅是財政部門的“獨角戲”，應(yīng)納入國家治理體系進(jìn)行頂層設(shè)計。一要提升預(yù)算績效管理的法律支撐層次。二要建立事前、事中、事后通盤連接的管理系統(tǒng)。三要以績效管理系統(tǒng)性協(xié)調(diào)政府部門管理體系。四要強(qiáng)化支出責(zé)任和效率意識。五要建立“誰用款、誰負(fù)責(zé)”的績效問責(zé)機(jī)制。

　　 

　　財政專戶

　　——從嚴(yán)管理財政專戶，維護(hù)財政資金安全

　　新預(yù)算法既明確了財政專戶的合法性，也從法律層面嚴(yán)格限定了財政專戶的開立程序。過去，國務(wù)院及有關(guān)部門、省級政府及其財政部門都有權(quán)審批財政專戶，甚至一些市縣也越權(quán)設(shè)立財政專戶，導(dǎo)致財政專戶數(shù)量繁多，大量財政資金以各種形式存在于商業(yè)銀行中，脫離了有效監(jiān)管，容易滋生腐敗問題。因此，新預(yù)算法第56條規(guī)定，“對于法律有明確規(guī)定或者國務(wù)院批準(zhǔn)的特定專用資金，可以依照國務(wù)院的規(guī)定設(shè)立財政專戶”，并在“法律責(zé)任”部分對“違反本法規(guī)定開設(shè)財政專戶的”明確實行責(zé)任追究，為逐步建立健全國庫單一賬戶體系奠定了良好的法律基礎(chǔ)。

　　財政專戶是指財政部門為履行財政管理職能，在商業(yè)銀行（包括信用社，下同）開設(shè)的用于管理核算特定專用資金的銀行結(jié)算賬戶。財政專戶與財政部門開設(shè)在人民銀行的國庫單一賬戶、財政部門和預(yù)算單位開設(shè)在商業(yè)銀行的零余額賬戶共同構(gòu)成我國的國庫單一賬戶體系，有利于彌補(bǔ)國庫單一賬戶在操作技術(shù)上的不足，滿足社會保險基金、外國政府和國際金融組織貸款贈款資金、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金等資金核算需要。

　　從國際上看，各國財政部門為更好地加強(qiáng)財政資金管理，也都開設(shè)了大量的功能性財政專戶。比如，美國聯(lián)邦政府在商業(yè)銀行開設(shè)了13000多個稅收與貸款賬戶。預(yù)算法修訂過程中，關(guān)于財政專戶存廢與否、是否寫入法律曾有一定爭議。經(jīng)過幾輪審議，全國人大常委會從財政專戶存在的必要性和客觀性出發(fā)，從財政專戶的設(shè)立和管理亟需法律規(guī)范的角度考慮，最終決定將其寫入法中。

　　財政部門將按照新預(yù)算法的要求，嚴(yán)格規(guī)范財政專戶開立程序，進(jìn)一步清理整頓存量財政專戶，全面實現(xiàn)財政專戶歸口管理，強(qiáng)化財政專戶資金使用管理，切實維護(hù)財政專戶資金安全。各級財政部門一律不得新設(shè)專項支出財政專戶。開立其他財政專戶的，要嚴(yán)格執(zhí)行《財政部關(guān)于印發(fā)<財政專戶管理辦法>的通知》規(guī)定的開立條件和程序，未經(jīng)核準(zhǔn)一律不得新開立財政專戶。除經(jīng)財政部審核并報國務(wù)院批準(zhǔn)予以保留的財政專戶外，其余財政專戶在2年內(nèi)逐步予以取消。對于財政專戶尚未全部歸口管理的地區(qū)，要嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定將各類財政專戶歸口財政部門國庫管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，并明確財政部門國庫管理機(jī)構(gòu)和財政部門其他機(jī)構(gòu)的職責(zé)分工，建立相互協(xié)調(diào)、相互制衡的內(nèi)部工作機(jī)制。禁止將財政專戶資金借出周轉(zhuǎn)使用，對已經(jīng)出借的財政專戶資金要制定回收計劃，限期予以收回。財政專戶資金保值增值操作要嚴(yán)格按照財政部有關(guān)規(guī)定進(jìn)行，原則上不得在開戶銀行經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之外開展保值增值操作。

　　 

　　綜合財報

　　——編制權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告

　　新預(yù)算法第97條明確：“各級政府財政部門應(yīng)當(dāng)按年度編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財務(wù)報告，報告政府整體財務(wù)狀況、運行情況和財政中長期可持續(xù)性，報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案?！睂ⅰ熬幹埔詸?quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財務(wù)報告”首次寫入預(yù)算法，奠定了權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度的法律地位。

　　權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告，是指以權(quán)責(zé)發(fā)生制（即以權(quán)利和義務(wù)的發(fā)生進(jìn)行會計確認(rèn)）為基礎(chǔ)，全面反映一級政府整體財務(wù)狀況、運行情況、財政長期可持續(xù)性等內(nèi)容的財務(wù)報告。目前我國政府財政報告實行的是以收付實現(xiàn)制會計核算為基礎(chǔ)的決算報告制度，主要反映政府預(yù)算收支執(zhí)行情況，無法完整反映政府資產(chǎn)、負(fù)債以及運行成本等情況，政府資產(chǎn)負(fù)債特別是地方政府的負(fù)債信息不透明。以權(quán)責(zé)發(fā)生制為會計基礎(chǔ)的政府綜合財務(wù)報告更能全面真實地反映政府的財務(wù)狀況和運營情況，并為政府預(yù)算決策提供信息。

　　近年來，隨著地方政府性債務(wù)不斷積累，財政風(fēng)險越來越大。為了改變這種狀況，我國將地方債這種顯性的債務(wù)管理模式作為將債務(wù)納入預(yù)算管理的主要措施，這就是所謂的“開前門、堵后門”。而要發(fā)行地方債就必須對地方財政的風(fēng)險和可持續(xù)性以及地方政府的信用做科學(xué)的評價，這就需要真實科學(xué)的政府財務(wù)報告作為分析的信息基礎(chǔ)。因此，在2011年至2013年試編權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告工作逐步推廣至全國所有省份的基礎(chǔ)上，十八屆三中全會對建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度提出了明確要求。2014年全國兩會的《政府工作報告》將“推行政府綜合財務(wù)報告制度”列為2014年財稅改革的重點任務(wù)之一，并把它作為“防范和化解債務(wù)風(fēng)險”的重要舉措。

　　權(quán)責(zé)發(fā)生制可以彌補(bǔ)收付實現(xiàn)制的缺陷，提供更為全面的政府財務(wù)信息，滿足政府內(nèi)部管理和外部監(jiān)管的信息需求。如對于跨期資本性支出，收付實現(xiàn)制在款項支付日就確認(rèn)為費用，而不是根據(jù)其使用期限攤派到各期，以此為基礎(chǔ)的政府財務(wù)報告就不包括此類支出的使用價值和服務(wù)年限信息；而采用權(quán)責(zé)發(fā)生制可以反映跨期的資本支出，使得政府的資產(chǎn)信息得到全面反映。另外，收付實現(xiàn)制只有在用現(xiàn)金償付債務(wù)時，才會確認(rèn)支出，而不能揭示對未來的承諾、擔(dān)保和其他因素形成的隱性負(fù)債，如對政府部門貸款、政府雇員養(yǎng)老金保險計劃等有可能造成若干年后巨額現(xiàn)金流出的隱性負(fù)債不能進(jìn)行及時有效反映，也有可能導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行結(jié)果上的“虛假平衡”；而采用權(quán)責(zé)發(fā)生制就能按一定的標(biāo)準(zhǔn)確認(rèn)和反映政府的承諾和負(fù)債情況。

　　此外，權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)有助于提供更準(zhǔn)確的政府服務(wù)成本信息，為政府績效評價提供技術(shù)基礎(chǔ)，為中期預(yù)算提供所需要會計信息，并為科學(xué)的中長期財政政策提供基礎(chǔ)，為加強(qiáng)我國地方政府性債務(wù)管理提供技術(shù)支撐。

　　 

　　違法必究

　　——明確預(yù)算違法行為，強(qiáng)化法律責(zé)任追究

　　法律的生命在于實施，法律的權(quán)威也在于實施?！疤煜轮拢浑y于立法，而難于法之必行”，如果有了新預(yù)算法而實施不力，那么法立得再好也會打折扣的，依法行政、依法理財就會成為一句空話。

　　在現(xiàn)代國家治理中，預(yù)算是對一國公共財政收入、支出的全面預(yù)估、統(tǒng)籌和擇優(yōu)抉擇，是“受民眾之托、代民眾理財”的公共選擇行為。預(yù)算的最終目的是要保障人民大眾整體利益最優(yōu)化實現(xiàn)。

　　值得一提的是，新預(yù)算法的實施，為社會公眾對預(yù)算的監(jiān)督提供了應(yīng)有的法律保障。新預(yù)算法明確規(guī)定，公民、法人或者其他組織發(fā)現(xiàn)有違反本法的行為，可以依法向有關(guān)國家機(jī)關(guān)進(jìn)行檢舉、控告，任何單位和個人不得壓制和打擊報復(fù)檢舉人、控告人。

　　違法必究是體現(xiàn)法律權(quán)威性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。修訂前的預(yù)算法關(guān)于預(yù)算違法行為責(zé)任追究的條款只有寥寥三條，預(yù)算違法行為種類規(guī)定過于抽象簡單，預(yù)算違法行為責(zé)任形式單一(僅為行政責(zé)任)且過輕。實踐中，更多的預(yù)算違法行為的查處是依照低位階的《財政違法行為處罰處分條例》的規(guī)定進(jìn)行的。這種狀況使得對預(yù)算違法行為懲處的威懾性不夠、責(zé)任追究又總體上停留在行政體系內(nèi)部，人大及其常委會對預(yù)算審查、監(jiān)督的權(quán)威性、有效性未能借助于相應(yīng)的法律責(zé)任設(shè)定、責(zé)任懲處追究機(jī)制加以確立。

　　新預(yù)算法將關(guān)于法律責(zé)任的規(guī)定由原來的三條增加到了五條，從實質(zhì)內(nèi)容而言，也克服了之前關(guān)于法律責(zé)任規(guī)定過于抽象、難于執(zhí)行的弊病，非常明確地規(guī)定了預(yù)算違法行為的種類（總體上涵蓋了財政預(yù)算收支活動的各個層面），同時相應(yīng)細(xì)化了預(yù)算違法行為的行政責(zé)任種類，新增了“違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，應(yīng)依法追究刑事責(zé)任”的規(guī)定。

　　與原來主要依賴《財政違法行為處罰處分條例》等低位階行政法規(guī)、部門規(guī)章相比，這種由國家權(quán)力機(jī)關(guān)通過立法來明確規(guī)定預(yù)算違法行為種類及其相應(yīng)法律責(zé)任的權(quán)威性、嚴(yán)肅性、可預(yù)測性大為提高，有利于將相關(guān)規(guī)定貫徹落實到預(yù)算實踐中，切實加強(qiáng)對預(yù)算行為的規(guī)范和約束。