國(guó)開(kāi)行、進(jìn)出口銀行和農(nóng)發(fā)行的改革方案正式獲批，這是自2006年國(guó)家第一次提出“推進(jìn)政策性銀行機(jī)構(gòu)改革”以來(lái)，官方首次系統(tǒng)地闡明了政策性銀行的功能定位、業(yè)務(wù)邊界、公司治理、風(fēng)險(xiǎn)防范等政策性金融未來(lái)發(fā)展和監(jiān)管的具體問(wèn)題。

　　1994年，國(guó)家組建三大政策性銀行，背景是國(guó)有商業(yè)銀行不良率出現(xiàn)快速上升的局面。因此，當(dāng)時(shí)的政策初衷是剝離國(guó)有商業(yè)銀行的政策性職能，為國(guó)有銀行減負(fù)并實(shí)現(xiàn)徹底的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。與此同時(shí)，承擔(dān)起扶助國(guó)民經(jīng)濟(jì)的薄弱環(huán)節(jié)(如“三農(nóng)”)、支持國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略(如西部大開(kāi)發(fā)、擴(kuò)大內(nèi)需)和輔助我國(guó)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)品的出口換匯(如基電產(chǎn)品、成套設(shè)備等)功能。

　　在成立初期，政策性銀行的定位、特殊功能及運(yùn)作機(jī)理并未明確，也導(dǎo)致問(wèn)題在后來(lái)漸次暴露。

　　第一個(gè)問(wèn)題是政策性銀行“與民爭(zhēng)利”，利用政策優(yōu)勢(shì)開(kāi)展自營(yíng)性業(yè)務(wù)。

　　如國(guó)開(kāi)行向直接投資、債券承銷、財(cái)務(wù)顧問(wèn)、基金管理拓展;農(nóng)發(fā)行涉足農(nóng)業(yè)商業(yè)領(lǐng)域甚至非農(nóng)、擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)商業(yè)性金融業(yè)務(wù);進(jìn)出口銀行向海外投資、軟件出口等提供信貸支持，向進(jìn)出口企業(yè)、對(duì)外承包工程項(xiàng)目提供一般流動(dòng)資金貸款等。

　　第二個(gè)問(wèn)題是熱衷于商業(yè)性經(jīng)營(yíng)必然導(dǎo)致政策性領(lǐng)域的“空白”。

　　以江蘇為例，2013年，農(nóng)發(fā)行江蘇分行、進(jìn)出口銀行江蘇分行的政策性業(yè)務(wù)占比分別僅為33.04%、37.07%，接近60%的業(yè)務(wù)是賺錢的自營(yíng)業(yè)務(wù)。而自營(yíng)性業(yè)務(wù)的迅猛發(fā)展，導(dǎo)致真正需要政策性扶持的金融需求難以滿足，比如“三農(nóng)”、小微企業(yè)、城市基礎(chǔ)設(shè)施等。

　　第三個(gè)問(wèn)題是風(fēng)險(xiǎn)防范不足。

　　根據(jù)2013年年報(bào)，國(guó)開(kāi)行資本充足率達(dá)到11.28%，基本滿足非系統(tǒng)性重要銀行的監(jiān)管水平(10.5%)，而其他兩家銀行自1994年成立以來(lái)一直沒(méi)有補(bǔ)充資本金。更高的資本充足率是抑制政策性銀行資產(chǎn)過(guò)度擴(kuò)張、控制政府注資規(guī)模、避免財(cái)政危機(jī)的主要手段，國(guó)際上政策性銀行都比較強(qiáng)調(diào)資本的約束，比如印度農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展銀行和泰國(guó)農(nóng)業(yè)合作銀行的資本充足率分別為39%和20%。

　　進(jìn)入21世紀(jì)，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生重大變化，改革政策性金融的時(shí)機(jī)也已成熟。比如在傳統(tǒng)薄弱環(huán)節(jié)“三農(nóng)”方面，在糧食產(chǎn)量“十一連增”以及新型城鎮(zhèn)化的背景下，“糧棉油”信貸收購(gòu)資金的供應(yīng)管理不再是重點(diǎn)，取而代之的是促進(jìn)城鄉(xiāng)要素流動(dòng)、增加農(nóng)村公共服務(wù)投入和農(nóng)民資產(chǎn)收入，如促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化、農(nóng)地流轉(zhuǎn)抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)等過(guò)程中的金融支持。

　　在進(jìn)出口領(lǐng)域，我國(guó)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)品已經(jīng)具備了較強(qiáng)的出口競(jìng)爭(zhēng)力，此時(shí)若再渲染低成本的金融支持，更容易招來(lái)“雙反”的報(bào)復(fù)。但與此同時(shí)，企業(yè)走出去(兼并重組、資源獲取)的競(jìng)爭(zhēng)力還比較低，這從2005年中海油折戟尤尼克收購(gòu)等事件可見(jiàn)一斑。另外在開(kāi)發(fā)領(lǐng)域，大型水電、“鐵公機(jī)”等基礎(chǔ)設(shè)施已見(jiàn)“天花板”，而新型城鎮(zhèn)化背景下的市政和公共服務(wù)設(shè)施的開(kāi)發(fā)空間還很大。值得一提的是，配合未來(lái)“一帶一路”等國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略上，也需要強(qiáng)有力的開(kāi)發(fā)金融支持。

　　本次改革有“三大亮點(diǎn)”，即“調(diào)定位”、“劃范圍”和“控風(fēng)險(xiǎn)”。

　　其中“調(diào)定位”和“劃范圍”最大的特點(diǎn)就在于明確農(nóng)發(fā)行、進(jìn)出口銀行政策性職能，分別支持“走出去”和“三農(nóng)”。與此同時(shí)，一改2006年以來(lái)國(guó)開(kāi)行在商業(yè)性和政策性上“搖擺不定”，明確了其開(kāi)發(fā)性金融的定位，回歸市場(chǎng)化、國(guó)際化主導(dǎo)的定位，而不是政策性。

　　強(qiáng)調(diào)農(nóng)發(fā)行、進(jìn)出口銀行政策性職能定位和業(yè)務(wù)范圍自不待言。國(guó)開(kāi)行上述定位，一方面是新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，基礎(chǔ)設(shè)施準(zhǔn)公共產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)，要更多發(fā)揮市場(chǎng)融資的作用，國(guó)開(kāi)行僅在前期孵化投入，市場(chǎng)機(jī)會(huì)出現(xiàn)后，要及時(shí)導(dǎo)入商業(yè)銀行信貸、資本市場(chǎng)債券融資等;另一方面，市場(chǎng)化、國(guó)際化的定位，目的在于支持企業(yè)“走出去”和“一帶一路”戰(zhàn)略，遵循市場(chǎng)化、國(guó)際化的原則，與沿路沿線國(guó)家在互聯(lián)互通上合作。

　　開(kāi)發(fā)性金融回歸市場(chǎng)化是金融市場(chǎng)范圍擴(kuò)張的結(jié)果。政策性金融大行其道是二戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)重建的產(chǎn)物，隨著市場(chǎng)化的推進(jìn)，各國(guó)都縮小了政策性金融的范圍。

　　在資本結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)范圍上，政策性金融與國(guó)有銀行、財(cái)政存在交叉。而前者業(yè)務(wù)不僅要符合政府意圖，又要符合金融機(jī)構(gòu)運(yùn)行規(guī)則，如公司治理、風(fēng)險(xiǎn)防范和可持續(xù)運(yùn)營(yíng)，這不得不讓政策性金融開(kāi)展一些商業(yè)性業(yè)務(wù)。但這助長(zhǎng)了監(jiān)管套利和道德風(fēng)險(xiǎn)，拿政策性優(yōu)惠尋求商業(yè)性盈利、掩蓋商業(yè)損失。

　　因此，國(guó)際上運(yùn)作比較好的政策性銀行，除了市場(chǎng)化外，都很在意公司治理和內(nèi)控，如法國(guó)信托局、巴西社會(huì)發(fā)展銀行、泰國(guó)農(nóng)業(yè)合作銀行的商業(yè)性業(yè)務(wù)都建立了防火墻，通過(guò)子公司或分賬來(lái)實(shí)現(xiàn);星展銀行、日本農(nóng)林漁業(yè)銀行通過(guò)上市或融資渠道國(guó)際化來(lái)倒逼良好治理結(jié)構(gòu)的建立;KDB在會(huì)計(jì)審計(jì)、增資預(yù)算和金融監(jiān)管方面，接受不同機(jī)構(gòu)的嚴(yán)管。

　　因此，盡管此次強(qiáng)調(diào)補(bǔ)充資本來(lái)防范風(fēng)險(xiǎn)，這是第三個(gè)亮點(diǎn)，但這是不夠的，國(guó)有控股商業(yè)銀行目前不良率連續(xù)出現(xiàn)反彈就是例證。更關(guān)鍵的在于，建立業(yè)務(wù)防火墻、完善內(nèi)控監(jiān)管、鼓勵(lì)商業(yè)性金融適時(shí)介入(如通過(guò)銀團(tuán)貸款)、完善公共產(chǎn)品市場(chǎng)化的、國(guó)際通用的融資渠道(PPP、債券)。特別是要將政策性金融限定于為培育市場(chǎng)“作嫁衣”，在市場(chǎng)成熟后及時(shí)退出，以便給市場(chǎng)化金融騰出效率空間。

　　(作者為深圳市房地產(chǎn)研究中心研究員)