4月12日，中國(guó)政府網(wǎng)發(fā)布了公告，國(guó)務(wù)院正式批復(fù)國(guó)家開發(fā)銀行、中國(guó)進(jìn)出口銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行三家政策性銀行的改革方案，要求三家機(jī)構(gòu)認(rèn)真組織實(shí)施。事實(shí)上，中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行方案去年12月8日已經(jīng)獲得批準(zhǔn)，而國(guó)家開發(fā)銀行和中國(guó)進(jìn)出口銀行方案獲批時(shí)間均為今年3月20日。

　　國(guó)務(wù)院批復(fù)中指出，國(guó)家開發(fā)銀行堅(jiān)持開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)定位。適應(yīng)市場(chǎng)化、國(guó)際化新形勢(shì)，充分利用服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、依托信用支持、市場(chǎng)運(yùn)作、保本微利的優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步完善開發(fā)性金融運(yùn)作模式，積極發(fā)揮在穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)等方面的重要作用，加大對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的支持力度。通過深化改革，合理界定業(yè)務(wù)范圍，不斷完善組織架構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)，明確資金來源支持政策，合理補(bǔ)充資本金，強(qiáng)化資本約束機(jī)制，加強(qiáng)內(nèi)部管控和外部監(jiān)管，將國(guó)家開發(fā)銀行建設(shè)成為資本充足、治理規(guī)范、內(nèi)控嚴(yán)密、運(yùn)營(yíng)安全、服務(wù)優(yōu)質(zhì)、資產(chǎn)優(yōu)良的開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)。

　　中國(guó)進(jìn)出口銀行改革則要強(qiáng)化政策性職能定位。堅(jiān)持以政策性業(yè)務(wù)為主體，合理界定業(yè)務(wù)范圍，明確風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，提升資本實(shí)力，建立資本充足率約束機(jī)制，強(qiáng)化內(nèi)部管控和外部監(jiān)管，建立規(guī)范的治理結(jié)構(gòu)和決策機(jī)制，充分發(fā)揮在穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、支持外貿(mào)發(fā)展、實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略中的功能和作用。

　　去年獲批的中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行改革，則要堅(jiān)持以政策性業(yè)務(wù)為主體，通過對(duì)政策性業(yè)務(wù)和自營(yíng)性業(yè)務(wù)實(shí)施分賬管理、分類核算，明確責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，確立以資本充足率為核心的約束機(jī)制，建立規(guī)范的治理結(jié)構(gòu)和決策機(jī)制，把中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行建設(shè)成為具備可持續(xù)發(fā)展能力的農(nóng)業(yè)政策性銀行。

　　事實(shí)上，政策性金融機(jī)構(gòu)改革正在加快提速。監(jiān)管層也在多個(gè)公開場(chǎng)合表達(dá)了政策性金融在服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)中的獨(dú)特作用。機(jī)構(gòu)國(guó)銀監(jiān)會(huì)副主席閻慶民曾表示，發(fā)揮好政府的作用，政策性金融是個(gè)重要抓手。政策性金融債成本低、期限長(zhǎng)，在公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮作用具有很大優(yōu)勢(shì)。

　　■分析

　　政策性銀行有助完善國(guó)家金融體系

　　據(jù)新華社電 中國(guó)政府網(wǎng)12日公布了國(guó)務(wù)院對(duì)國(guó)家開發(fā)銀行、中國(guó)進(jìn)出口銀行和中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行改革方案的批復(fù)。專家表示，這次改革呈現(xiàn)調(diào)定位、劃范圍、控風(fēng)險(xiǎn)三大亮點(diǎn)，對(duì)更好服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、完善我國(guó)金融體系意義重大。

　　調(diào)定位：國(guó)開行首次明確為開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)

　　“此次改革最大的亮點(diǎn)之一是將國(guó)開行的定位，首次由一般政策性銀行明確為開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)?！敝醒胴?cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)銀行業(yè)研究中心主任郭田勇表示。

　　郭田勇介紹，開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)和政策性銀行的不同之處在于，前者完全以市場(chǎng)化運(yùn)作支持國(guó)家戰(zhàn)略，只要是開發(fā)性項(xiàng)目都可介入；而后者有時(shí)會(huì)直接從事政策性融資，主要服務(wù)外貿(mào)、農(nóng)業(yè)等特定領(lǐng)域。

　　對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)校長(zhǎng)助理丁志杰告訴記者，開發(fā)性金融比一般政策性銀行投資周期更長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)更高。國(guó)開行在這方面已經(jīng)積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，將其明確為開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，就是希望其能在配合未來“一帶一路”等國(guó)家建設(shè)發(fā)展戰(zhàn)略上起到更多積極作用。

　　除調(diào)整國(guó)開行定位外，這次還明確，農(nóng)發(fā)行改革要堅(jiān)持以政策性業(yè)務(wù)為主體，進(jìn)出口銀行改革要強(qiáng)化政策性職能定位。對(duì)此，丁志杰認(rèn)為，這些表述的細(xì)微差別，反映了不同政策性銀行在現(xiàn)階段各自最需變革和調(diào)整的地方。經(jīng)過20多年的發(fā)展，三家政策性銀行已經(jīng)形成了各自特色和業(yè)務(wù)模式。

　　絲路基金董事總經(jīng)理王建業(yè)說，當(dāng)前面對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力，更加重視政策性銀行，不斷改革和調(diào)整其業(yè)務(wù)，將更好地發(fā)揮其在穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、支持外貿(mào)發(fā)展、實(shí)施“走出去”等戰(zhàn)略中的功能和作用。

　　劃范圍：避免與商業(yè)銀行業(yè)務(wù)過多重疊

　　明確了“是什么”，接下來就要解決“做什么”。這次改革明確提出，國(guó)開行和進(jìn)出口銀行要合理界定業(yè)務(wù)范圍，農(nóng)發(fā)行要通過對(duì)政策性業(yè)務(wù)和自營(yíng)性業(yè)務(wù)實(shí)施分賬管理、分類核算，明確責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。專家認(rèn)為，這發(fā)出了調(diào)整業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)、提升治理水平的清晰信號(hào)。

　　近年來，政策性銀行在積極做好政策性業(yè)務(wù)的同時(shí)，不斷拓展自營(yíng)業(yè)務(wù)，一些商業(yè)銀行“抱怨”被“搶走”的生意越來越多。丁志杰表示，政策性銀行和商業(yè)銀行業(yè)務(wù)難免有交叉，但兩者應(yīng)該是互補(bǔ)的關(guān)系，而不應(yīng)過多重疊。未來改革應(yīng)劃定政策性業(yè)務(wù)和自營(yíng)業(yè)務(wù)邊界。

　　在王建業(yè)看來，確定業(yè)務(wù)范圍的更深層次意義是有助于改善政策性銀行運(yùn)營(yíng)環(huán)境、提升內(nèi)部治理能力?！耙赃M(jìn)出口銀行為例，過去都是一個(gè)大盤子里‘抽肥補(bǔ)瘦’，用自營(yíng)業(yè)務(wù)的贏利‘反哺’政策性業(yè)務(wù)的虧損。現(xiàn)在進(jìn)行分賬管理后，將使銀行的資產(chǎn)負(fù)債管理更為清晰，權(quán)責(zé)管理更加明確，從而促進(jìn)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整和改善。

　　控風(fēng)險(xiǎn)：建立和強(qiáng)化資本充足率約束機(jī)制

　　與商業(yè)銀行相比，政策性銀行過去在資本充足率方面沒有明確標(biāo)準(zhǔn)。這次改革明確提出，進(jìn)出口銀行和農(nóng)發(fā)行確立以資本充足率約束機(jī)制，而已經(jīng)進(jìn)行過一輪改革的國(guó)開行要強(qiáng)化資本約束機(jī)制，相關(guān)表述體現(xiàn)了對(duì)政策性銀行管控風(fēng)險(xiǎn)、加強(qiáng)監(jiān)管的要求。

　　“對(duì)政策性銀行資本充足進(jìn)行監(jiān)管十分必要，這是保障經(jīng)營(yíng)安全、防范金融風(fēng)險(xiǎn)的重要手段?！倍≈窘苷f，過去有觀點(diǎn)認(rèn)為，政策性銀行實(shí)行國(guó)家財(cái)政兜底，資本充足率無關(guān)緊要。實(shí)際上，既然是金融機(jī)構(gòu)，就必須滿足一定比例的資本充足率要求。有了資本金充足率標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)管也可以更到位。

　　王建業(yè)也表示，建立資本充足率約束機(jī)制一方面可以提高抗風(fēng)險(xiǎn)能力，另一方面還有助于降低政策性銀行資金成本。比如讓經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)全部作為資本補(bǔ)充金滾動(dòng)發(fā)展，促進(jìn)其業(yè)務(wù)拓展和政策性功能的發(fā)揮。建議參照大型非系統(tǒng)性銀行10.5％的資本充足率標(biāo)準(zhǔn)。

　　盡管提出了資本充足率的要求，但專家也認(rèn)為政策性銀行應(yīng)與商業(yè)銀行區(qū)別對(duì)待?！拌b于政策性銀行的特殊性和戰(zhàn)略性，既要計(jì)提足額撥備，約束盲目擴(kuò)張；又要符合考慮政策性銀行經(jīng)營(yíng)壓力，最終要和國(guó)家戰(zhàn)略要求相適應(yīng)?！惫镉卤硎?。

　　三大政策性銀行發(fā)展勢(shì)頭良好

　　■數(shù)據(jù)

　　公開信息顯示，截至2014年底，國(guó)開行資產(chǎn)總額突破10萬億元，全年實(shí)現(xiàn)凈利潤(rùn)884億元，年末不良貸款率0.63％，連續(xù)39個(gè)季度保持在1％以內(nèi)。

　　2014年，進(jìn)出口銀行全年簽約貸款9946億元，發(fā)放貸款9210億元，共支持了4324億美元的產(chǎn)品進(jìn)出口和走出去項(xiàng)目。年末，表內(nèi)外資產(chǎn)總額2.47萬億元。

　　截至2014年末，農(nóng)發(fā)行人民幣各項(xiàng)貸款余額28303億元，比年初增長(zhǎng)13.2%，確保了糧棉油收儲(chǔ)的順利進(jìn)行，重點(diǎn)支持了農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目；全年發(fā)行金融債券6600億元，各項(xiàng)存款較年初增加1150億元，資金自給率90.2%，較年初提高1個(gè)百分點(diǎn)。

　　政策性銀行均直屬國(guó)務(wù)院

　　■背景

　　為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要以及貫徹把政策性金融與商業(yè)性金融相分離的原則，1994年，我國(guó)組建了三家政策性銀行，即國(guó)家開發(fā)銀行、中國(guó)進(jìn)出口銀行和中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，均直屬國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)。政策性金融的建立是為了協(xié)調(diào)政府與市場(chǎng)在金融資源配置中的關(guān)系、提高整體金融運(yùn)行效率。

　　2008年國(guó)開行率先進(jìn)行了市場(chǎng)化改革，國(guó)家開發(fā)銀行轉(zhuǎn)為國(guó)家開發(fā)銀行股份有限公司在京掛牌成立，成為第一家由政策性銀行轉(zhuǎn)型而來的商業(yè)銀行，標(biāo)志著我國(guó)政策性銀行改革取得重大進(jìn)展。