銀監(jiān)會(huì)有關(guān)部門負(fù)責(zé)人就

　　《行政處罰辦法（修訂征求意見稿）》答記者問

　　為切實(shí)提升行政處罰工作質(zhì)效，銀監(jiān)會(huì)近日修訂了《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)行政處罰辦法》（以下簡稱《辦法》），形成修訂征求意見稿，目前正公開征求意見。銀監(jiān)會(huì)有關(guān)部門負(fù)責(zé)人就此回答了記者提問。

　　一、為什么要修訂《辦法》？

　　答：2004年，銀監(jiān)會(huì)頒布了《辦法》，并于2006年進(jìn)行過小幅修改，對(duì)規(guī)范和提升行政處罰工作發(fā)揮了重要作用。近年來，隨著銀行業(yè)發(fā)展改革和依法治國方略實(shí)施，黨中央、國務(wù)院對(duì)全面推進(jìn)依法治國、依法行政工作提出了更高的要求。黨的十八屆四中全會(huì)提出“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”法治建設(shè)方針，為此次修訂工作提供了有力指導(dǎo)和具體遵循。此次修訂旨在全面貫徹落實(shí)十八屆四中全會(huì)精神，將依法行政、職權(quán)法定、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、正當(dāng)程序、高效便民、公開透明等現(xiàn)代法治原則和精神及時(shí)轉(zhuǎn)化為依法監(jiān)管的具體制度和行動(dòng)指南，更好地規(guī)范和指導(dǎo)行政處罰工作，進(jìn)一步提高依法監(jiān)管水平。

　　二、《辦法》修訂的主要思路和內(nèi)容是什么？

　　答：《辦法》在修訂過程中既注重與上位法、相關(guān)法規(guī)及司法解釋的銜接，又突出銀行業(yè)監(jiān)管行政處罰的行業(yè)特點(diǎn)，有效落實(shí)“三嚴(yán)”即“嚴(yán)格要求，嚴(yán)肅執(zhí)法，嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)”的修訂思路。修訂后《辦法》由原來的7章49條增加到11章97條。在內(nèi)容上主要體現(xiàn)為：一是調(diào)整行政處罰職責(zé)分工，優(yōu)化處罰流程，建立“調(diào)查、審理、決定”相分離的新型行政處罰工作機(jī)制；二是加大處罰懲戒力度，強(qiáng)調(diào)行政處罰“雙處”原則；三是嚴(yán)格立案程序，完善行政處罰立案監(jiān)督管理制度；四是細(xì)化調(diào)查取證規(guī)定，強(qiáng)化程序和證據(jù)意識(shí)；五是加強(qiáng)決策民主化，建立行政處罰委員會(huì)集體審議決定處罰案件制度；六是提高處罰工作效率，嚴(yán)格工作時(shí)限要求，構(gòu)建證據(jù)承認(rèn)和轉(zhuǎn)化制度；七是公開透明、警示告誡，建立行政處罰信息公開制度。

　　三、“查處分離”工作機(jī)制如何設(shè)計(jì)，主要變化是什么？

　　答：“查處分離”既是權(quán)力運(yùn)行分工制約的客觀規(guī)律，也是《行政處罰法》提出的明確要求。修訂后的《辦法》在總結(jié)銀監(jiān)會(huì)多年監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前監(jiān)管架構(gòu)改革和監(jiān)管業(yè)務(wù)實(shí)際，設(shè)計(jì)并建立“調(diào)查、審理、決定”相分離的行政處罰工作機(jī)制。在這個(gè)程序設(shè)計(jì)過程中，最主要體現(xiàn)并強(qiáng)調(diào)了審理的制度模式，進(jìn)一步發(fā)揮法律部門在處罰工作中的專業(yè)優(yōu)勢(shì)。修訂后的《辦法》對(duì)處罰職責(zé)分工作出調(diào)整，將處罰職責(zé)適當(dāng)分解，調(diào)查工作由監(jiān)督檢查部門負(fù)責(zé)，審理及文書制作等處理工作由法律部門負(fù)責(zé)。通過職責(zé)分工調(diào)整，既可以提升監(jiān)督檢查部門發(fā)現(xiàn)問題的能力，又能發(fā)揮法律部門專業(yè)優(yōu)勢(shì)。

　　四、為什么要強(qiáng)調(diào)行政處罰“雙處”原則？

　　答：強(qiáng)調(diào)行政處罰“雙處”原則，主要是為了加大對(duì)違法責(zé)任人的監(jiān)管問責(zé)力度。紀(jì)律處分與行政處罰是兩種不同的法律責(zé)任，紀(jì)律處分是一種團(tuán)體內(nèi)部責(zé)任，行政處罰是一種國家責(zé)任，兩者不能混淆。實(shí)踐中，存在忽略或放松了對(duì)個(gè)人的行政處罰，以紀(jì)律處分代替行政處罰的情況。為進(jìn)一步加大處罰力度，嚴(yán)肅市場(chǎng)紀(jì)律、培養(yǎng)行業(yè)合規(guī)意識(shí)，修訂后的《辦法》對(duì)行政處罰“雙處”原則作了進(jìn)一步明確與強(qiáng)調(diào)，規(guī)定在對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)依法實(shí)施行政處罰時(shí)，要查清有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，依法對(duì)其實(shí)施行政處罰。

　　五、為何將禁止從事銀行業(yè)工作作為行政處罰的種類進(jìn)行規(guī)制？

　　答：為加強(qiáng)銀行業(yè)監(jiān)管，《銀監(jiān)法》賦予了銀監(jiān)會(huì)禁止從事銀行業(yè)工作這一監(jiān)管措施，但并沒有明確其法律性質(zhì)。此次修改將其作為行政處罰的一種類型加以規(guī)定，主要考慮是：禁止從事銀行業(yè)工作在性質(zhì)上與取消高管任職資格相同，但在嚴(yán)厲程度上要超過取消高管任職資格。由于這種懲戒措施關(guān)系到相對(duì)人的重大人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)益，將其納入行政處罰種類，通過嚴(yán)格的行政處罰程序，可以給予當(dāng)事人較好的保護(hù)和救濟(jì)，更能體現(xiàn)人權(quán)保護(hù)精神。

　　六、現(xiàn)場(chǎng)檢查程序與行政處罰調(diào)查程序是兩種不同性質(zhì)的執(zhí)法程序，但在處罰實(shí)踐中兩者存在一定交叉，修訂后的《辦法》是如何進(jìn)行銜接的？

　　答：現(xiàn)場(chǎng)檢查目的在于發(fā)現(xiàn)問題，行政處罰調(diào)查程序目的在于查處問題。兩者目的性質(zhì)不同，對(duì)調(diào)查取證要求存在較大差異，相比而言，行政處罰調(diào)查對(duì)違法違規(guī)的調(diào)查范圍更廣，調(diào)查程度更深，對(duì)證據(jù)的要求更高。因此，不能簡單以現(xiàn)查檢查取證程序代替行政處罰取證程序。但兩者在證明違法違規(guī)問題上存在一定共通之處，為做好二者間銜接，避免重復(fù)調(diào)查取證，提高處罰工作效率，修訂后的《辦法》規(guī)定，現(xiàn)查檢查取證程序和取證要求符合行政處罰要求的，可以不再啟動(dòng)行政處罰調(diào)查程序。當(dāng)事人對(duì)現(xiàn)查檢查事實(shí)確認(rèn)書認(rèn)定的違法違規(guī)事實(shí)予以確認(rèn)的，視為自認(rèn)，可以直接作為行政處罰證據(jù)使用，無需另行取證。

　　七、如何從源頭加強(qiáng)行政處罰工作，如何有效規(guī)范和約束立案行為？

　　答：立案是啟動(dòng)處罰程序的起點(diǎn)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，不立案就不能實(shí)施處罰，抓好立案工作，有助于從源頭上規(guī)范和推進(jìn)處罰工作。修訂后的《辦法》加強(qiáng)了對(duì)立案環(huán)節(jié)的管理與監(jiān)督，從立案標(biāo)準(zhǔn)、立案責(zé)任、銷案程序、立案監(jiān)督等方面作了全面規(guī)范。從推進(jìn)依法行政角度看，完善立案程序具有重要法律意義：一是通過“立案”程序，明確規(guī)范監(jiān)督檢查部門及時(shí)作為的期限，督促監(jiān)督檢查部門積極履職；二是通過“立案”程序，便于明確和固定調(diào)查人員及其職責(zé)，防止調(diào)查人員之間推諉；三是通過“立案”程序，加強(qiáng)對(duì)調(diào)查活動(dòng)的監(jiān)督。調(diào)查人員要對(duì)立案以后的調(diào)查活動(dòng)負(fù)責(zé)，對(duì)是否存在違法行為以及是否給予行政處罰作出充分說明，通過立案約束提高依法處罰意識(shí)。四是建立不立案說明理由制度，強(qiáng)化監(jiān)督約束，可以有效防止執(zhí)法人員濫用裁量權(quán)，督促執(zhí)法人員公平公正執(zhí)法，提高監(jiān)管執(zhí)法的公信力。

　　八、為何建立行政處罰委員會(huì)工作機(jī)制，其功能與定位如何？

　　答：《行政處罰法》規(guī)定處罰由行政機(jī)關(guān)集體討論決定。由于行政處罰涉及大量法律問題，專業(yè)性很強(qiáng)，為提高行政處罰的科學(xué)性，降低法律風(fēng)險(xiǎn)，修訂后的《辦法》新設(shè)了行政處罰委員會(huì)。為充分貫徹落實(shí)十八屆四中全會(huì)關(guān)于重大決策民主化精神，修訂后的《辦法》將行政處罰委員會(huì)的職能定位于審議決策機(jī)構(gòu)。賦予行政處罰委員會(huì)決策職能符合《行政處罰法》規(guī)定，既有利于發(fā)揮行政處罰委員會(huì)委員的專業(yè)知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和能力，也有利于進(jìn)一步提升科學(xué)決策、民主決策水平。

　　九、修訂后的《辦法》為貫徹從嚴(yán)執(zhí)法精神，從哪些方面對(duì)監(jiān)管執(zhí)法人員的裁量權(quán)進(jìn)行了嚴(yán)格控制與約束？

　　答：強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格執(zhí)法，加大處罰懲戒力度，不僅是依法監(jiān)管、公正執(zhí)法的要求，也是目前銀監(jiān)會(huì)提高監(jiān)管有效性，有效發(fā)揮處罰威懾力，提升銀行從業(yè)人員依法合規(guī)意識(shí)的重要策略與手段。為防止監(jiān)管執(zhí)法人員濫用裁量權(quán)，選擇性執(zhí)法，弱化監(jiān)管執(zhí)法效力，修訂后的《辦法》進(jìn)行了全面規(guī)制，可以用“六個(gè)不能替代”來概括：一是不能以監(jiān)管糾正措施替代行政處罰；二是不能以機(jī)構(gòu)處罰替代個(gè)人處罰；三是不能以機(jī)構(gòu)內(nèi)部處罰替代監(jiān)管處罰；四是不能以行政處罰替代審慎監(jiān)管強(qiáng)制措施；五是不能以行政處罰替代刑事處罰；六是不能以內(nèi)部通報(bào)替代公開披露。