由2002年的1009億元增加到2014年的17305.34億元，中國的政府采購市場規(guī)模在12年間增長了16倍。

　　但是，對很多國家而言，這依然還是一塊看得見摸不到的市場。作為 WTO[微博]框架下的協(xié)議之一，《政府采購協(xié)定》(以下簡稱GPA)是各參加方對外開放政府采購市場，以實現(xiàn)政府采購國際化和自由化的法律文件。我國雖已經(jīng)6次出價不斷擴大開放范圍，但由于國內(nèi)的政府采購體系與GPA有較大不同，國有企業(yè)應(yīng)該如何納入GPA開放范圍，中外仍有許多不同看法。

　　中國目前簽署的自由貿(mào)易協(xié)定(FTA)中還不包括政府采購內(nèi)容。已經(jīng)簽署的中澳自貿(mào)協(xié)定已經(jīng)明確，雙方應(yīng)在中國加入WTO附件4中的 GPA的談判結(jié)束后，盡快啟動政府采購談判，以期在互惠基礎(chǔ)上達成政府采購雙邊承諾。

　　不過，這種膠著狀態(tài)有望很快得到突破。繼此前發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制的若干意見》中提出，堅持世界貿(mào)易體制規(guī)則，推動我國加入 GPA談判后，在剛剛結(jié)束的亞太經(jīng)合組織(APEC)峰會上，國家主席習(xí)近平和與會各國領(lǐng)導(dǎo)人在宣言中表示，支持多邊貿(mào)易體制，支持WTO發(fā)展。

　　在英國諾丁漢大學(xué)法學(xué)院教授、公共采購研究組副組長王平看來，根據(jù)中國政府目前決心實施的中國企業(yè)、產(chǎn)品“走出去”與“中國制造2025 ”戰(zhàn)略，加入GPA以獲得對世界主要貿(mào)易國公共市場的準入，通過談判進一步拓展GPA的覆蓋范圍將對中國實現(xiàn)“走出去”戰(zhàn)略有深遠影響。

　　政府采購體系急需改革

　　“今年我們幾次去瑞士談判，說明第六次出價是我們現(xiàn)階段能夠開放的最大范圍，如果美歐接受，那我們就加入GPA，如果想再擴大范圍，那就等中國完成國內(nèi)改革再說。”一位了解GPA談判過程的人士對《中國經(jīng)營報》記者介紹，由于美國方面也有相對更重要的談判，如中美雙邊投資協(xié)定談判，今年對GPA表現(xiàn)得相對平靜。

　　在2014年底中國拿出的第六份報價清單中，首次將大學(xué)、醫(yī)院和國有企業(yè)列入開放范圍，工程項目全部列入出價，門檻價也降至參加方水平；同時，擴大了中央政府實體覆蓋范圍，出價省份達到19個，還增列了服務(wù)項目，調(diào)整了例外情形。在業(yè)內(nèi)人士看來，這份出價范圍已與參加方一般出價水平大體相當(dāng)。

　　在王平看來，盡管中國政府采購規(guī)模逐年遞增，政府也采取了很多政策措施推進公共服務(wù)市場化，但是從根本上看，制約與國際對接的難點仍是中國政府采購法律總體框架合理性有待加強。

　　我國現(xiàn)行的政府采購法律體系主要包括《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》和兩法配套的行政規(guī)章。

　　其中，《招標(biāo)投標(biāo)法》是1999年由原國家計委牽頭起草、2000年正式實施的，旨在規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)的法律行為，《政府采購法》是由財政部牽頭起草、2003年正式實施，旨在規(guī)范政府的采購行為。

　　而《政府采購法》第四條規(guī)定：政府采購工程進行招標(biāo)投標(biāo)的，適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，由此使得兩部法律發(fā)生了聯(lián)系。

　　北京京師律師事務(wù)所高級合伙人許浩介紹，兩部法律中對 “工程”“貨物”及“服務(wù)”的概念定義存在差異?！斑@導(dǎo)致工程采購與貨物 、服務(wù)采購在管理及操作上出現(xiàn)了這樣一種局面：貨物、服務(wù)采購由政府集中采購機構(gòu)等執(zhí)行，財政部門管理；工程采購遵循《招標(biāo)投標(biāo)法》程序，由各工程主管部門自行采購、自行委托、自行管理和仲裁。這使得在實踐中，工程采購基本脫離政府采購制度規(guī)范，這與國際慣例不一致。”許浩表示。

　　而GPA是將公共工程項目采購納入政府采購，由政府采購主管部門統(tǒng)一管理。

　　盡管《招標(biāo)投標(biāo)法》沒有規(guī)定具體的監(jiān)管部門，但是2000年，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于國務(wù)院有關(guān)部門實施招標(biāo)投標(biāo)活動行政監(jiān)督的職責(zé)分工的意見》，將協(xié)調(diào)、指導(dǎo)招標(biāo)投標(biāo)工作的權(quán)力授予發(fā)改委，但是其同時也規(guī)定“對于招投標(biāo)過程(包括招標(biāo)、投標(biāo)、開標(biāo)、評標(biāo)、中標(biāo))中泄露保密資料、泄露標(biāo)底、串通招標(biāo)、串通投標(biāo)、歧視排斥投標(biāo)等違法活動的監(jiān)督執(zhí)法，按現(xiàn)行的職責(zé)分工，分別由有關(guān)行政主管部門負責(zé)并受理投標(biāo)人和其他利害關(guān)系人的投訴?！?

　　而《政府采購法》則明確規(guī)定財政部門是監(jiān)督管理部門，但又規(guī)定“依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定對政府采購負有行政監(jiān)督職責(zé)的政府有關(guān)部門，應(yīng)當(dāng)按照其職責(zé)分工，加強對政府采購活動的監(jiān)督”。

　　在實踐中，重大項目的立項、審批由發(fā)改委負責(zé)，也由此造成了地方官員的一項重要工作就是“跑發(fā)改委”。而發(fā)改委同時擔(dān)任這些項目的采購人和監(jiān)管機構(gòu)，其效率和公平都令人質(zhì)疑。

　　多年來，一直有呼吁兩法應(yīng)該協(xié)調(diào)甚至合一的聲音，但是兩法的修改一直沒有進入全國人大的立法程序。最終將如何解決，在對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)[微博]中國WTO研究院院長、國際招投標(biāo)與政府采購研究中心主任屠新泉看來，將取決于發(fā)改委和財政部的博弈。

　　上海市政府采購中心副主任、GPA研究課題組專家徐舟在中央GPA培訓(xùn)班上介紹， GPA是通過規(guī)范參加方的國內(nèi)法，進而間接對參加方的采購實體進行規(guī)范的。

　　“我們的政府采購制度還不夠完善，加入GPA，一個實際的好處是以開放促進改革，歐盟和美國一直敦促中國將兩法協(xié)調(diào)，如果真的加入GPA，就必須要解決這個問題，中央政府也可以順勢將政府采購體系整理一下，將各部門的權(quán)限界定清楚?！蓖佬氯硎?。

　　國企改革迫在眉睫

　　對于中國的報價，爭議最大的一點是國企的出價范圍。在第六份GPA出價清單中，首次將農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中央國債登記結(jié)算有限責(zé)任公司以及中國郵政集團3家國企列入，其中，中國郵政只包括與其基本郵政業(yè)務(wù)相關(guān)的采購。

　　事實上，國企采購招標(biāo)一向是腐敗易發(fā)、多發(fā)的重點領(lǐng)域。中紀委公布的今年中央首輪巡視情況中，十余家央企被指出在物資采購、工程項目招標(biāo)過程中存在缺乏監(jiān)管問題。

　　6月份，審計署報告顯示，13家央企在物資采購和工程建設(shè)中未執(zhí)行招投標(biāo)規(guī)定，涉及金額1598億元。自2010年審計署首次單獨公告央企財務(wù)收支審計結(jié)果以來，采購招標(biāo)領(lǐng)域的違規(guī)問題成為每年通報的重點。

　　“如果GPA的透明度等原則能夠落實，將有助于遏制國企在采購過程中的問題?！蓖佬氯硎尽?

　　據(jù)屠新泉介紹，在歐美國有企業(yè)很少，主要在公共事業(yè)領(lǐng)域，比如鐵路等，而中國的大多數(shù)國有企業(yè)可以看作純商業(yè)企業(yè)。因此，國企的分類管理是個基礎(chǔ)性問題。

　　今年9月發(fā)布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》提出，根據(jù)國有資本的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)，結(jié)合不同國有企業(yè)在經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用、現(xiàn)狀和發(fā)展需要，將國有企業(yè)分為商業(yè)類和公益類。商業(yè)類國有企業(yè)按照市場化要求實行商業(yè)化運作，公益類國有企業(yè)以保障民生、服務(wù)社會、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標(biāo)，引入市場機制，提高公共服務(wù)效率和能力，可以采取國有獨資形式，具備條件的也可以推行投資主體多元化，還可以通過購買服務(wù)、特許經(jīng)營、委托代理等方式，鼓勵非國有企業(yè)參與經(jīng)營。

　　在國資委[微博]機械工業(yè)經(jīng)濟管理研究院采購研究中心副主任呂漢陽看來，未來很長一段時間我國還會維持龐大的國企體量，國企仍在改革過程中，因此在GPA談判中，這會是個棘手的問題。

　　不過，即使是鐵路等公共事業(yè)，在GPA參加方中，做出允許外國供應(yīng)商參與的承諾的國家也不多，比如美國和歐盟一些成員國就沒有就鐵路做出承諾。

　　最近世貿(mào)組織[微博]爭端解決上訴機構(gòu)在加拿大可再生能源案中對貨物貿(mào)易協(xié)定GATT第III：8(a) 條中的“為政府目的”作出狹義解釋，即“為政府所用的或由政府為實現(xiàn)其公共職能而提供的”，上訴機構(gòu)要求采購和政府職能間應(yīng)有合理的關(guān)聯(lián)。而GPA新文本中對于所涵蓋采購的定義恰恰來自GATT第III：8(a)這項條款，同樣有“為政府目的”的要求。王平認為，基于這條定義，很難想象什么樣的國企采購能夠符合這一狹義解釋，這是由于大部分國有企業(yè)并不具備政府公共職能。

　　GPA覆蓋的采購市場規(guī)模約1.6 萬億美元。據(jù)歐盟在2012年的估算，歐盟采購市場價值約2370億歐元，美國為1780億歐元，日本為270億歐元。

　　但這并不表示加入了GPA，就可以面對如此龐大市場。“ 比如韓國在加入GPA之后，外國供應(yīng)商的中標(biāo)率反而下降了。仁川機場項目，美國一直認為韓國沒有給予美國供應(yīng)商同等的機會。”呂漢陽表示。

　　在屠新泉看來，中國已經(jīng)就GPA談判了8年，我國的政府采購也到了需要調(diào)整的時候，可以利用加入GPA的時機將制度進行梳理。加入GPA對經(jīng)濟層面的影響不大，國內(nèi)的政府采購市場也基本都對外商企業(yè)開放了。“在支持WTO的發(fā)展的同時，展示一下中國進一步改革開放的決心。”