在上市銷售了28年之后，中國的彩票行業(yè)終于首次迎來了國家層面的大規(guī)模審計(jì)。6月25日，國家審計(jì)署公布了對18個(gè)省市的彩票審計(jì)結(jié)果。結(jié)果可謂觸目驚心：違規(guī)問題金額達(dá)到169.32億元，占抽查資金總額的25.73%。這無疑將彩票行業(yè)的聲譽(yù)打到了跌停板。其實(shí)，外界對于中國彩票的質(zhì)疑已經(jīng)不是一年兩年，隨便在網(wǎng)上搜索，各種揭露中國彩票黑幕的網(wǎng)文隨處可見，不過，由于這些“黑幕”更多的都是“民間版本”，遠(yuǎn)沒有這次審計(jì)署的報(bào)告權(quán)威，因此引發(fā)的反應(yīng)也沒有這次審計(jì)結(jié)果強(qiáng)烈。那么，中國彩票自發(fā)行到現(xiàn)在到底經(jīng)歷了怎樣一個(gè)歷程？

　　第一張福利彩票28年前天津印制

　　如今陷入尷尬的中國彩票在創(chuàng)立之初則是旨在關(guān)愛困難群體，完全是在公益背景下誕生的。在中國，要解決貧困地區(qū)的生計(jì)問題，關(guān)鍵在于錢。1986年春天，時(shí)任國家民政部部長的崔乃夫在隨當(dāng)時(shí)的國務(wù)院副總理李鵬考察三峽庫區(qū)時(shí)，匯報(bào)了民政部面臨的資金缺口困難，并提出了通過彩票募集社會(huì)福利公益金的想法。同年6月18日，民政部向國務(wù)院正式報(bào)送了《關(guān)于開展社會(huì)福利有獎(jiǎng)募捐活動(dòng)的請示》。半年后，經(jīng)國務(wù)院第128次常務(wù)會(huì)議討論，民政部的這一請示獲得批復(fù)，由民政部組織起“中國社會(huì)福利有獎(jiǎng)募捐券發(fā)行中心”在全國范圍內(nèi)開展有獎(jiǎng)募捐活動(dòng)。1987年6月3日，中國社會(huì)福利有獎(jiǎng)募捐委員會(huì)在北京成立。

　　次月，天津市造幣廠印制出我國第一張福利彩票——中國社會(huì)福利有獎(jiǎng)募捐券。這批面值為1元的福利彩票首先在河北石家莊銷售，標(biāo)志著中國當(dāng)代彩票業(yè)的誕生。此后，中國社會(huì)福利有獎(jiǎng)募捐券陸續(xù)在全國10個(gè)省市試點(diǎn)銷售。不過由于當(dāng)時(shí)人們對彩票還存有偏見，這批如今已經(jīng)被收藏家們視為珍品的福利彩票并沒有被大多數(shù)人接受，很多售賣點(diǎn)甚至出現(xiàn)了無人問津的現(xiàn)象。根據(jù)當(dāng)時(shí)的數(shù)據(jù)顯示，1987年全國10個(gè)試點(diǎn)省市的彩票銷售額只有1739. 5萬元。

　　盡管如此，福利彩票僅僅出現(xiàn)半年之后，從1988年開始就有一些地方、部門、企事業(yè)單位自行發(fā)行彩票，導(dǎo)致了彩票市場的混亂。為此，國務(wù)院先后三次通知各地各部門進(jìn)一步加強(qiáng)彩票市場的管理，并將彩票發(fā)行批準(zhǔn)權(quán)等收歸國務(wù)院。1989年，又有一些省市嘗試推出了實(shí)物獎(jiǎng)品、靈活設(shè)獎(jiǎng)的小獎(jiǎng)組等，開始探索集中的大批量銷售彩票的方法。當(dāng)年，全國彩票銷售額猛增到了3.76億元，占到1987年開始發(fā)行彩票之后兩年半時(shí)間全國彩票銷售總額的一半。

　　彩票真正開始被中國百姓接受應(yīng)該是從上世紀(jì)90年代開始，尤其是1992年有部分省市采取了大獎(jiǎng)組、大場面、大聲勢以及高獎(jiǎng)?lì)~、低獎(jiǎng)面、多獎(jiǎng)級的形式銷售福利彩票即開票，開始嘗試百萬元大獎(jiǎng)組銷售方式。在很多地區(qū)，銷售彩票時(shí)敲鑼打鼓甚至舞獅舞龍，加上各種大獎(jiǎng)擺滿場地，很多地方的彩票銷售點(diǎn)都成了當(dāng)?shù)刈顭狒[的地方。一些地區(qū)甚至把當(dāng)時(shí)還算是奢侈品的汽車當(dāng)作了彩票大獎(jiǎng)，選擇在節(jié)日尤其是春節(jié)廟會(huì)期間銷售，聲勢頗為壯觀。數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，1992年中國福利彩票單年銷量就達(dá)到了13.76億元，比上年增長了56%。1995年，“中國社會(huì)福利有獎(jiǎng)募捐券”更名為“中國福利彩票”，中國彩票正式與國際接軌。

　　與福利彩票的發(fā)展歷程相比，新中國最初的體育彩票則身世成謎。中國的體彩最初究竟出現(xiàn)在什么時(shí)候，甚至至今都沒有一個(gè)明確說法，只有一些彩票收藏者們不斷發(fā)現(xiàn)新的體育彩票才把最早的體彩發(fā)行時(shí)間不斷向前推移。起初，彩票收藏者們認(rèn)為廣東省于1985年發(fā)行的“六運(yùn)會(huì)體育彩票”是新中國最早的體育彩票，但后來又有藏家發(fā)現(xiàn)了福建在1984年11月發(fā)行的“福建省體育中心建設(shè)紀(jì)念獎(jiǎng)券”。很快，又有人發(fā)現(xiàn)了北京在1984年10月發(fā)行的“1984年北京國際馬拉松賽”發(fā)展體育獎(jiǎng)券。這也足見當(dāng)時(shí)體育彩票發(fā)行確實(shí)缺乏統(tǒng)一管理。

　　北京青年報(bào)記者采訪了解到，出現(xiàn)這種狀況主要是源于當(dāng)時(shí)的體育彩票多是由大型體育賽事的組委會(huì)發(fā)行，而且只限定在一定區(qū)域銷售，因此并沒有統(tǒng)一的規(guī)章和備案。直到1994年初，當(dāng)時(shí)的國家體委正式成立了體育彩票管理中心，對全國各地發(fā)行的體育彩票進(jìn)行統(tǒng)一管理、編號、印刷和發(fā)行，并正式定名為“中國體育彩票”，創(chuàng)立之初的目的是為中國體育事業(yè)科學(xué)調(diào)配、提供資金。

　　國家五部門共同管理彩票

　　在新中國彩票發(fā)行的20多年來，彩票的主管部門也多次變化。上世紀(jì)90年代初期，國內(nèi)彩市火爆，一些地方擅發(fā)彩票的現(xiàn)象再度死灰復(fù)燃。1994年5月，中央辦公廳、國務(wù)院第四次通電全國，要求嚴(yán)格彩票市場管理，禁止地方擅自發(fā)行彩票，并明確規(guī)定中國人民銀行是國務(wù)院主管彩票的機(jī)關(guān)。此后從1999年起，國務(wù)院決定將彩票管理職能由中國人民銀行移交財(cái)政部。

　　其實(shí)，從國務(wù)院《彩票管理?xiàng)l例》及其實(shí)施細(xì)則等相關(guān)規(guī)定上看，我國一直對彩票發(fā)行執(zhí)行著相當(dāng)嚴(yán)格的管理制度。法規(guī)規(guī)定，我國的福利彩票、體育彩票均需由國務(wù)院特許發(fā)行。未經(jīng)國務(wù)院特許，禁止發(fā)行其他彩票。

　　其實(shí)，在世界絕大多數(shù)國家，彩票發(fā)行也都是由政府嚴(yán)密把控，有的以授權(quán)形式，有的以招標(biāo)形式，但彩票發(fā)行方都必須與政府簽署詳細(xì)的規(guī)章協(xié)議。也就是說，全球絕大多數(shù)國家的彩票都是政府行為，而不是一般意義上的經(jīng)營活動(dòng)。其中俄羅斯在2005年曾經(jīng)嘗試過有限度放開彩票發(fā)行，當(dāng)時(shí)俄羅斯聯(lián)邦稅務(wù)部門發(fā)放了4000多個(gè)私有彩票經(jīng)營許可證，最終導(dǎo)致俄羅斯的彩票銷售體系弊端頻出。2014年開始，俄羅斯政府再度禁止私人公司銷售彩票，僅財(cái)政和體育兩個(gè)部門能夠運(yùn)營彩票產(chǎn)業(yè)，私人公司只能通過外包等手段參與彩票產(chǎn)品和彩票服務(wù)的廣告宣傳等工作。

　　在中國管理彩票行業(yè)的包括五大部門：財(cái)政部、民政部、國家體育總局、公安部、工商總局。根據(jù)規(guī)定，財(cái)政部門是彩票的監(jiān)管部門，負(fù)責(zé)彩票的監(jiān)督管理工作；民政和體育部門是彩票機(jī)構(gòu)的行政主管部門，分別負(fù)責(zé)福利彩票、體育彩票管理工作。公安、工商部門則是彩票市場秩序的維護(hù)部門，依法查處非法彩票。從整體上看，多個(gè)部門分工合作可以確保彩票發(fā)行銷售管理工作順利開展，但“群龍治水”的弊端也是此次審計(jì)報(bào)告中揭示出的各種彩票亂象的原因之一。

　　彩票收益究竟該怎么花

　　長期以來，中國的福彩和體彩兩大彩種銷售一路上升。根據(jù)財(cái)政部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，去年全國共銷售彩票3823.78億元，同比增加730.53億元，增長23.6%。其中，福利彩票機(jī)構(gòu)銷售2059.68億元，同比增長16.7%；體育彩票機(jī)構(gòu)銷售1764.10億元，同比增長32.8%。與上年相比，去年全國各個(gè)省份彩票銷售量均有所增長。其中，廣東、上海、山東、河北和天津增加額較多，同比分別增加60.13億元、51.15億元、49.82億元、39.85億元和38.51億元。

　　那么銷售彩票的收入究竟都去哪里了呢？盡管是以公益為宗旨，但北青報(bào)記者在實(shí)地采訪中發(fā)現(xiàn)，事實(shí)上真正去買彩票的彩民很少有人知道他們買彩票的錢究竟被如何使用。

　　北青報(bào)記者查閱資料發(fā)現(xiàn)，根據(jù)規(guī)定，福利彩票資金的分配比例為：即開票返獎(jiǎng)獎(jiǎng)金不低于65%，公益金不低于20%，發(fā)行費(fèi)不高于15%；電腦福利彩票等其他票種返獎(jiǎng)獎(jiǎng)金不低于50%，公益金不低于35%，發(fā)行費(fèi)不高于15%。以一張2元的雙色球彩票來計(jì)算，1元是獎(jiǎng)金，7毛錢是公益金，3毛錢是發(fā)行費(fèi)。

　　那么這些費(fèi)用的劃分是否合理呢？用于獎(jiǎng)金返還的費(fèi)用暫且不說，那么公益金和發(fā)行費(fèi)是怎么回事呢？北青報(bào)記者從民政部的資料中了解到，按照國家有關(guān)規(guī)定，福彩公益金和體彩公益金都是在中央與地方之間，按50：50的比例分配。由各地上繳中央的福彩公益金和體彩公益金共同組成了中央集中的彩票公益金，其中的60%注入社會(huì)保障基金；30%為中央專項(xiàng)彩票公益金，由財(cái)政部統(tǒng)籌管理，用于社會(huì)福利和社會(huì)公益事業(yè)；剩下的10%，民政部和國家體育總局各分配5%，核撥民政部的5%主要用于社會(huì)福利和相關(guān)公益事業(yè)。以2014年的數(shù)據(jù)為例，全國共銷售彩票3823.78億元，當(dāng)年全國彩票公益金收入1039.92億元。其中中央集中彩票公益金收入511.84億元，地方留成彩票公益金收入為530.68億元。其中中央集中彩票公益金共支出501.84億元。這部分支出中，補(bǔ)充全國社會(huì)保障基金269.81億元，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)安排的中央專項(xiàng)公益事業(yè)項(xiàng)目支出187.05億元。此外，民政部和國家體育總局各獲得了22.49億元的安排項(xiàng)目支出。根據(jù)規(guī)定，地方留成彩票公益金的支出情況也應(yīng)該對外公布。

　　此外，彩票發(fā)行費(fèi)也是一筆不菲的資金。目前我國彩票的發(fā)行費(fèi)用為不高于15%，也就是每銷售100元的彩票，有15元成為了發(fā)行費(fèi)用。這其中約有一半為銷售人員的代銷費(fèi)用，其余則用于彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)的支出。此前已經(jīng)由業(yè)內(nèi)人士提出我國彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)的費(fèi)用過高。據(jù)了解，國際上彩票發(fā)行費(fèi)占比大約10%，低于我國。有學(xué)者認(rèn)為，這主要是因?yàn)槲覈o予彩票投注站經(jīng)營者的銷售提成過高，我國的提成比例達(dá)到7%至8%，而國外基本為4%至5%。此前已經(jīng)有媒體爆出，開設(shè)彩票投注站的暴利使得批準(zhǔn)彩票投注站已經(jīng)成為民政或體育兩家彩票發(fā)行部門個(gè)別人權(quán)力尋租的手段，甚至很多內(nèi)部人在自己開設(shè)投注站。

　　網(wǎng)上彩票銷售已全面暫停

　　互聯(lián)網(wǎng)違規(guī)售彩也成為此次審計(jì)問題的重災(zāi)區(qū)。

　　昨天，北青報(bào)記者登錄多家彩票銷售網(wǎng)站注意到，目前各彩票網(wǎng)站均已暫停售彩，不過對于已經(jīng)售出的彩票兌獎(jiǎng)并沒有受到影響。北青報(bào)記者昨天首先登錄京東商城，在其首頁的“全部商品分類”中依然保留有“彩票”一欄，不過進(jìn)入之后點(diǎn)擊每種彩票都會(huì)彈出“京東彩票暫停銷售”的字樣，對于暫停多長時(shí)間以及未來是否恢復(fù)都沒有說明。至于這是否意味著此前京東的彩票銷售并不合規(guī)，目前也并不得而知。

　　隨后北青報(bào)記者登錄蘇寧易購的彩票頁面，其也顯示“您好，該彩種已暫停銷售”，其他則沒有詳細(xì)說明。唯獨(dú)1號店的彩票頻道顯示內(nèi)容比較詳細(xì)：“接相關(guān)合作福利彩票管理中心、體育彩票管理中心通知，本彩種代購服務(wù)暫?！?。

　　隨后北青報(bào)記者在百度中搜索“彩票”關(guān)鍵詞后，似乎證實(shí)了各網(wǎng)站停止售彩確實(shí)是上級部門的要求。在“彩票”的百度搜索結(jié)果最上方顯示：“應(yīng)主管部門要求，當(dāng)前各彩票網(wǎng)站均暫停售彩，已售出彩票兌獎(jiǎng)不受影響。購買彩票建議您查詢附近的實(shí)體網(wǎng)點(diǎn)。就此給您帶來的不便，敬請諒解！”

　　盡管目前人們已經(jīng)很難在網(wǎng)上購買彩票，不過從一些網(wǎng)站依然保留的彩票網(wǎng)頁上，人們可以發(fā)現(xiàn)這些網(wǎng)上彩票銷售曾經(jīng)的熱鬧景象——在京東的彩票頁面，雙色球、快3、大樂透、11選5/新11選5被列在了網(wǎng)頁最上方，被命名為“熱銷彩種”。這下面則是各種彩票分類，包括“福彩體彩”、“體育競技”、“高頻彩”三類，“福彩體彩”又細(xì)分為雙色球、3D、七樂彩、七星彩、排列五、超級大樂透、排列三；“體育競技”包括競彩足球、競彩籃球、北京單場、勝負(fù)彩、任選九場；“高頻彩”包括新時(shí)時(shí)彩、快3、11選5、新11選5。這些名稱誘人、名目繁多的彩票各有各的玩法，有的每周開三次獎(jiǎng)、有的每天開一次獎(jiǎng)，更有的每10分鐘就開一次獎(jiǎng)，真可謂時(shí)時(shí)想玩都能賭上一把。而這些彩票玩法的介紹更是相當(dāng)誘人，像“2元贏取1000萬”的雙色球，“3元贏1600萬”的超級大樂透，“最簡單易中彩種”的快3，“10分鐘一期，最高獎(jiǎng)11.6萬”的新時(shí)時(shí)彩，“返獎(jiǎng)率69%”的精彩足球和競彩籃球。總之，每項(xiàng)彩票玩法的介紹都把最能刺激人們購買的詞匯堆砌在了一起，而對于風(fēng)險(xiǎn)則并沒有提示。

　　財(cái)政部將整肅互聯(lián)網(wǎng)售彩

　　線上與線下結(jié)合已經(jīng)成為互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代營銷模式的重要特征，網(wǎng)上買彩票可以足不出戶、鼠標(biāo)一點(diǎn)就完成以往需要到彩票實(shí)體銷售網(wǎng)點(diǎn)才能完成的事，看似更加便利，也節(jié)省了大量人力物力。但事實(shí)上，彩票這類特殊商品是否也需要觸網(wǎng)呢？利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票方式具有虛擬性、網(wǎng)絡(luò)化等特點(diǎn)，涉及面廣，監(jiān)管難度大，安全風(fēng)險(xiǎn)高，社會(huì)責(zé)任重，因此更需要嚴(yán)格管理。

　　對此，財(cái)政部在回應(yīng)審計(jì)署報(bào)告時(shí)也承認(rèn)，其實(shí)目前世界各國對利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票普遍采取十分審慎的態(tài)度，比如德國就嚴(yán)禁利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票，美國僅在個(gè)別州試行，英國、法國只能由彩票機(jī)構(gòu)在自營網(wǎng)站銷售等。由此可見，中國在互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售方面一直是相當(dāng)激進(jìn)的，甚至連經(jīng)營百貨、家電、食品的網(wǎng)站都能開出個(gè)彩票頻道就大賣彩票。在互聯(lián)網(wǎng)彩票野蠻生長的同時(shí)，監(jiān)管不到位自然形成了互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售的種種亂象。

　　對此，財(cái)政部也表示，將會(huì)同有關(guān)部門統(tǒng)籌規(guī)劃線上與線下渠道協(xié)調(diào)發(fā)展，積極穩(wěn)妥支持彩票機(jī)構(gòu)利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)開展銷售彩票試點(diǎn)工作，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善政策，確?；ヂ?lián)網(wǎng)銷售彩票平穩(wěn)有序、安全可控、健康發(fā)展。