證監(jiān)會行政處罰委自2006年10月份成立至2014年12月底，共審結(jié)案件687件，做出496項行政處罰決定書和135項市場禁入決定書，近幾年結(jié)案率均維持在90%以上

　　編者按：從2002年開始，證監(jiān)會探索實行行政處罰“查審分離”體制，即將過去行政執(zhí)法“查審一體”的體制改革為將案件的調(diào)查、審理工作分別由不同的部門負責辦理的體制。以“查審分離”為核心的證券執(zhí)法體制的進一步改革，這在我國行政管理體系中尚屬首例，也是我國金融監(jiān)管模式的重大變革?！安閷彿蛛x”的實施，改變了證監(jiān)會成立以來實行的調(diào)查、審理由稽查部門一管到底的做法，確立案件調(diào)查與審理部門相互配合、相互制約機制，初步建立起了分工明確、職責清晰、程序規(guī)范的處罰執(zhí)法體制。

　　日前，中國證監(jiān)會公布了兩份行政處罰決定書，受罰對象分別是中信證券原醫(yī)藥行業(yè)首席分析師張明芳和時任麗珠醫(yī)藥集團股份有限公司董事會秘書李如才。兩人因為泄露內(nèi)幕信息，被中國證監(jiān)會分別處以20萬元和10萬元的罰款。

　　由此，這起曾經(jīng)在資本市場上鬧得沸沸揚揚的通過微信朋友圈和微信群而產(chǎn)生的泄露內(nèi)幕信息案，終于畫上了句號。當然，在此過程中，證監(jiān)會也給了張明芳申辯的機會，但是，一系列的證據(jù)足以證明，張明芳獲得的麗珠集團的相關(guān)信息，并非通過媒體公開報道或研究經(jīng)驗獨立推斷得出微信內(nèi)容的結(jié)論。

　　其實，在違法違規(guī)案件的辦理方面，證監(jiān)會這幾年來效率不斷提高。之所以能把案件辦理得又快又準，要得益于中國證監(jiān)會在查辦過程中實行的“查審分離”體制。

　　《證券日報》記者了解到，從2002年開始，證監(jiān)會探索實行行政處罰的“查審分離”體制，即將過去行政執(zhí)法的“查審一體”的體制改革為將案件的調(diào)查、審理工作分別由不同的部門負責辦理的體制。

　　證監(jiān)會行政處罰委相關(guān)負責人告訴《證券日報》記者，通過改革，建立了案件查處工作整個執(zhí)法鏈條分工協(xié)作、各司其責，調(diào)查部門行使調(diào)查權(quán)，審理部門行使處罰權(quán)，實現(xiàn)了在證監(jiān)會內(nèi)部的分工合作，監(jiān)督制衡的執(zhí)法新體制?！安閷彿蛛x”體制有效地規(guī)范了證監(jiān)會行政執(zhí)法行為，提高了行政執(zhí)法的效率和質(zhì)量。

　　“中國整個證券市場的執(zhí)法，是在被期待中艱難前進的過程。審查分離機制是證監(jiān)會在自己做自己的革命?！敝袊嗣翊髮W法學院教授、博士生導師葉林對《證券日報》記者表示。

　　他同時稱，處罰委是在建立一種公信力，比較嚴格、謹慎地去處理案件。“可能違法行為很多，但是真正受到處罰的數(shù)量相對較少，這可能就好比做一個精細的產(chǎn)品，我們先有經(jīng)驗的積累，再去講效率?！?/p>

　　“個人感覺查審分離機制，不僅在金融監(jiān)管方面起到了一定的作用，而且在行政執(zhí)法的整個體制方面，對中國的相關(guān)制度的試點和創(chuàng)新都起到了很重要的示范作用。未來在《證券法》領(lǐng)域，乃至在整個行政執(zhí)法的領(lǐng)域都有它的地位?！鼻迦A大學法學院教授湯欣告訴《證券日報》記者。

　　他同時稱，查審分離制度從2002年建立到現(xiàn)在，無論是從定性的指標還是定量的指標，都取得了相當突出的成績，對行政執(zhí)法會產(chǎn)生深遠的影響。

　　案件內(nèi)部審理實現(xiàn)“三化”

　　《證券日報》記者了解到，2002年4月25日，證監(jiān)會公布實施了《關(guān)于進一步完善中國證券監(jiān)督管理委員會行政處罰體制的通知》，貫徹落實“查審分離”的決定。根據(jù)通知的要求，案件調(diào)查與審理分開，調(diào)查由稽查部門負責，審理由處罰委做出決定，具體事宜由法律部承辦。處罰委由證監(jiān)會各部門副主任以上領(lǐng)導和各派出機構(gòu)負責人組成。

　　“查審分離”的施行，改變了證監(jiān)會成立以來實行的調(diào)查、審理由稽查部門一管到底的做法，確立案件調(diào)查與審理部門相互配合、相互制約機制，初步建立起了分工明確、職責清晰、程序規(guī)范的處罰執(zhí)法體制。

　　2006年以來，股權(quán)分置改革工作基本完成，資本市場各項基礎(chǔ)性工作深入推進，資本市場可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)進一步夯實，市場發(fā)展的體制和機制環(huán)境發(fā)生了深層次變化。新形勢對證券執(zhí)法工作的效率、質(zhì)量提出了新的更高要求。原處罰委的委員多是兼職委員，繁忙的日常工作有時與案件審理工作發(fā)生沖突，在時間與精力上無法得到保障，而且由于人員不固定，執(zhí)法責任制落實方面也存在困難。

　　根據(jù)國務(wù)院領(lǐng)導關(guān)于“建立健全有中國特色的證券執(zhí)法體制非常重要和緊迫”的指示精神，經(jīng)國務(wù)院批準，在借鑒發(fā)達國家在監(jiān)管機構(gòu)中設(shè)立相對獨立的履行審理處罰機構(gòu)的“行政法官”等制度，結(jié)合我國法律體系和司法制度的特點和具體情況，證監(jiān)會進行了以“查審分離”為核心的證券執(zhí)法體制的進一步改革，設(shè)立了相對獨立的處罰委及辦公室，實行行政處罰案件行政機關(guān)內(nèi)部審理的專門化、專職化和專業(yè)化。

　　這在我國行政管理體系中尚屬首例，不僅是我國行政處罰執(zhí)法體制的重大創(chuàng)新，也是我國金融監(jiān)管模式的重大變革。

　　“查審分離”執(zhí)法體制經(jīng)多年運行，成效顯著，但也存在一些問題。為此，證監(jiān)會從2013年開始進一步優(yōu)化行政執(zhí)法體制。

　　具體看，一是強化查審部門之間的銜接配合，建立案件“快速處理機制”，以適應(yīng)重大案件的處理要求，及時回應(yīng)市場關(guān)切；二是盤活內(nèi)部資源，調(diào)動全系統(tǒng)積極性，實現(xiàn)執(zhí)法重心下移，全面授予證監(jiān)會派出機構(gòu)行政處罰權(quán)；三是將原來的雙層審理改為一層審理。即將行政處罰委員會原來的“三人主審合議制”和“全體委員審理會”制度改為“五人主審合議制”一次審理，進一步提高了案件審理的公正性、權(quán)威性；四是啟動了委托證券交易所實施案件調(diào)查試點工作；五是探索建立行政和解制度，開展行政和解試點。

　　有四方面制度優(yōu)勢

　　“查審分離體制作為我國行政執(zhí)法體制的重大創(chuàng)新，符合金融監(jiān)管執(zhí)法發(fā)展的國際趨勢和內(nèi)在規(guī)律，并經(jīng)行政處罰工作實踐證明了其制度優(yōu)越性。”證監(jiān)會行政處罰委相關(guān)負責人介紹，其制度優(yōu)勢主要體現(xiàn)在四方面：

　　一是審理機構(gòu)的獨立化。負責人介紹，審理機構(gòu)獨立設(shè)置是構(gòu)建正當法律程序的基本要素。證券期貨執(zhí)法所涉及案件往往金額巨大，利益攸關(guān)，判罰結(jié)果對當事人的財產(chǎn)和人身權(quán)利可能產(chǎn)生重大影響。審理機構(gòu)的獨立設(shè)置，調(diào)查部門不參與案件裁決，可以使處罰執(zhí)法基于一種客觀、中立的立場，執(zhí)行并解釋公平、公正的市場規(guī)則，使執(zhí)法判罰排除不必要的干擾，案件處理更加公平合理。

　　二是審理程序的司法化?！疤幜P執(zhí)法是證券期貨監(jiān)管的重要手段，權(quán)威性直接關(guān)系到監(jiān)管工作的有效性?！必撠熑苏f，監(jiān)管權(quán)威有賴于監(jiān)管機構(gòu)對于公正性價值的追求。在處罰執(zhí)法過程中引入司法元素，審理機構(gòu)秉持中立、無偏的立場，在告知、聽證諸環(huán)節(jié)不同程度地參照司法的正當化程序，改變傳統(tǒng)行政簡單化的命令服從模式，通過賦予相對人參與和理性爭辯的機會和條件，在市場中逐步形成對于處罰執(zhí)法正當性的確信，使得市場主體對證監(jiān)會監(jiān)管執(zhí)法法治化形成明確穩(wěn)定的預(yù)期。

　　三是審理人員的專業(yè)化?！疤幜P執(zhí)法不是簡單的標準適用，而是專業(yè)人士主導的創(chuàng)造性的適法過程?！必撠熑私榻B，基于我國證券市場新興加轉(zhuǎn)軌的特點，存在制度供給不足的問題。當面對紛繁復(fù)雜的市場現(xiàn)實境況，特別是在遇到重大突發(fā)事件時，法律制度顯得相當單薄。在處罰執(zhí)法過程中，審理人員要闡發(fā)或填補法律本身由于結(jié)構(gòu)及技術(shù)因素無法充分表達或不宜詳盡列舉的內(nèi)容、細節(jié)，達到立法意圖和法律條文的本質(zhì)目的。這就要求審理工作必須由資歷較深、監(jiān)管經(jīng)驗較為豐富的相關(guān)專業(yè)人士承擔，惟有專業(yè)化，才能保證在復(fù)雜的案件審理過程中保持應(yīng)有的判斷力，查明事實真相，正確適用法律。

　　四是審理工作的制度化。負責人介紹，獨立性和專業(yè)性是樹立處罰執(zhí)法權(quán)威的重要保障，但也可能因此出現(xiàn)濫用權(quán)力、道德風險或監(jiān)管者“被俘獲”的問題，必須加強監(jiān)督和制約，保障審理工作的負責、高效、廉潔運轉(zhuǎn)。這種監(jiān)督和制約在外部通過行政復(fù)議和司法審查來實現(xiàn)，在審理機構(gòu)內(nèi)部通過建立審理制度、簽批程序、問責制度、公開制度、人事管理制度等機制來實現(xiàn)。通過程序規(guī)則的完善，實現(xiàn)看得見的正義，并最終實現(xiàn)執(zhí)法公正。

　　“查審分離是證監(jiān)會內(nèi)部的一個工作分工，無論是調(diào)查部門還是審理部門，都是在執(zhí)行相關(guān)的法律，貫徹相關(guān)政策，是遵循嚴格執(zhí)法、文明執(zhí)法的要求，是比較科學合理公正高效的一個機制，可以讓當事人感受到在每個案件當中是公平的。”證監(jiān)會行政處罰委委員苑多然告訴《證券日報》記者。

　　對此，他進一步解釋，這主要體現(xiàn)在三個方面：其一是對市場而言，有利于營造公開透明正義的市場氛圍，讓市場參與主體對這一制度有個明確的預(yù)期和期待；其二，對監(jiān)管部門而言，調(diào)查和審理都是不同的人員進行，一方面有利于對違法行為進行準確、有效的查處，另一方面也進行了制約，避免畸輕畸重；其三，對于被處罰對象而言，實際上增加了得到救濟的機會。因為處罰委會先擬做出行政處罰意見，發(fā)給被處罰人一份告知書，被處罰人可以根據(jù)自己的想法提出一些申辯意見，同時也可以申請聽證。如在張明芳泄露內(nèi)幕信息案中，聽證中，張明芳就提出了申辯意見，請求證監(jiān)會對其免除處罰。

　　不過，綜合各種信息后，證監(jiān)會認為，張明芳的辯解理由并不成立。

　　當然，這并不代表在其他的案件中，證監(jiān)會也都沒有采納行政相對人的申辯意見?！蹲C券日報》記者了解到，大概有20%-30%的案件，證監(jiān)會有采納申辯意見，有的是對處罰的力度進行了調(diào)整，有的甚至是做出不予處罰的決定。

　　“我們嚴格遵循聽證以后不增加告知以外的違法事實，也不會因為聽證而增加處罰的幅度，而是都是按照法律來做?！痹范嗳槐硎?。

　　“這對被處罰者而言，多了一個抗辯的機會。”葉林表示，對于調(diào)查人員而言，辛辛苦苦查處案件，自然希望大家都去維護他。通過處罰委，至少能夠保證一些人得到公平的禮遇。

　　“有些案件，分歧肯定是存在的，包括調(diào)查部門與處罰部門之間存在分歧，處罰委內(nèi)部各委員之間也會有不同看法，有時候我們的討論甚至非常激烈?！毙姓幜P委委員張子學說，“我們允許大家充分討論，保留一定的意見分歧。”

　　超越參考學習的市場

　　“5年過去了，中國證監(jiān)會在行政處罰方面的案例、相關(guān)文書的質(zhì)量，在一些具體制度方面，我們可以與美國比肩，或者說，至少與世界一些發(fā)達國家的相關(guān)制度進行比較，我們已經(jīng)有了對話的底氣?！闭劶安閷彿蛛x帶來的變化，湯欣如是表示，從一系列的數(shù)字來看，最近幾年來，我們所做出判罰的案件的數(shù)量、罰款的金額等，在一定程度上甚至超越了我們原來學習參考的一些國家和地區(qū)的市場。

　　“數(shù)據(jù)能夠充分的反映中國資本市場在各項指標方面能躋身世界前列，同時也反映了中國市場的鮮明特色?！睖肋M一步表示。

　　應(yīng)該說，從“查審分離”體制運行多年的情況看，該項創(chuàng)新制度優(yōu)勢正在逐步顯現(xiàn)，在執(zhí)法效率和質(zhì)量方面均有明顯改進。這從一系列數(shù)字中可見一斑。

　　處罰委自2006年10月份成立至2014年12月底，共審結(jié)案件687件，做出496項行政處罰決定書和135項市場禁入決定書，近幾年結(jié)案率均維持在90%以上。

　　從國外監(jiān)管機構(gòu)同期執(zhí)法情況看，美國證監(jiān)會2010年至2013年由行政法官簽署的初步裁定分別為19件、35件、31件和67件；法國證券市場監(jiān)管局2012年完成行政處罰案件21件；英國金融行為監(jiān)管局2012年-2013年度共做出罰款決定51件。與這些國家相比，我國證監(jiān)會行政程序結(jié)案數(shù)量和結(jié)案速度都維持在較高水平。

　　同時，行政處罰力度不斷加大。2006年10月份成立至2014年12月底，證監(jiān)會對2117人沒收違法所得和給予罰款，做出罰沒款總金額超過20億元。

　　從行政復(fù)議和行政訴訟數(shù)據(jù)來看，涉及行政處罰的復(fù)議率從2006年的15.6%下降為2013年的6.98%，當事人復(fù)議率(提起復(fù)議的相對人占全部被處罰人數(shù)的比例)從2006年的11.7%下降為2013年的6.7%。2015年上半年，證監(jiān)會因行政處罰被提起的行政訴訟中，有16件行政訴訟一審勝訴，有18件行政訴訟二審勝訴。證監(jiān)會行政處罰決定的正當性與合法性得到了司法判決的進一步確認。

　　2008年至2014年，證監(jiān)會行政調(diào)查后向公安機關(guān)移送證券期貨犯罪案件和線索241起。

　　此外，在執(zhí)法實踐中，證監(jiān)會探索了違法主體先行賠付投資者的做法。在2013年、2014年分別查處的“萬福生科”、“海聯(lián)訊”欺詐發(fā)行、信息披露違法案件中，在證監(jiān)會做出行政處罰前，分別由保薦機構(gòu)和主要股東設(shè)立投資者補償專項基金，對適格投資者先行賠付，為有效保護投資者權(quán)益做了有益嘗試。證監(jiān)會還積極探索行政和解制度，《行政和解試點實施辦法》2015年3月29日正式實施，開啟了證券違法行為的處理多元化解決路徑。

　　盡快消除立法倒掛障礙

　　“因為特殊的社會、文化和司法體制的背景，中國的法院系統(tǒng)在證券市場法制的發(fā)展過程中，在具體案件的判決方面面臨法律制度內(nèi)外的一系列束縛?！睖辣硎?，在證券法律制度的發(fā)展過程中，立法與案例裁決需要共同成長，現(xiàn)存法制與市場創(chuàng)新乃至違法違規(guī)行為之間的博弈，必須要在行政處罰方面有所應(yīng)對。

　　他進一步解釋，具體看，就是對法律應(yīng)用的落實。相當程度上，行政處罰委相關(guān)行政處罰案例的公開，起到了類似美國聯(lián)邦法院判例的作用。尤其是近幾年來，內(nèi)幕交易相關(guān)案例在一些行政處罰決定書中呈現(xiàn)出來的說理，以及對于證券法學理的吸收、消化、創(chuàng)新，體現(xiàn)了很高的水平。

　　“下一步所面臨的是怎么樣發(fā)展的使命。但是，應(yīng)該說到目前為止對國內(nèi)證券法律的學術(shù)起到了推進的作用。”湯欣說，希望行政處罰體系的發(fā)展能夠與證券法學學術(shù)的發(fā)展、與司法判決的成長與發(fā)展能夠同步前進。

　　葉林稱，對于混雜了多種性質(zhì)的案件，不能僅靠一部《證券法》?！八?，就要看處罰委是否肯下手了。這當中真的會面臨很多制度的挑戰(zhàn)。但證券市場是驗證我們的法律是否系統(tǒng)的一個很重要的標準?！?/p>

　　張子學認為，面臨的困難和需要努力解決的問題主要體現(xiàn)在三方面。一是證券和期貨的立法，要盡快消解一些立法空白、立法斷層、立法倒掛的障礙。同時，還要盡快啟動行政處罰法的修改，這是依法治國、依法行政的一部重要法律。二是對于一些市場創(chuàng)新發(fā)展中帶來的新問題，如場外配資、高頻交易中的高頻申撤等，下一步還要繼續(xù)研究和關(guān)注。三是要理性看待、積極應(yīng)對行政應(yīng)訴問題。去年以來，證監(jiān)會因行政處罰作為被告的案子越來越多，我們要隨時準備接受司法審查、擁抱司法審查。

　　“對于司法審查，我們的態(tài)度是尊重司法監(jiān)督，尊重法院依法對我們的行政處罰決定進行司法監(jiān)督。我們不干預(yù)司法機關(guān)做出獨立判斷。”苑多然表示。

　　至于在應(yīng)訴方面，苑多然稱，首要的是要擺正心態(tài)，心平氣和地接受法庭的指揮，按法庭要求開展辯論，提交書面意見。這一點我們的工作人員作為證監(jiān)會的代理人，做的很好。

　　“在案件處理的時候，我們已經(jīng)對案件做了充分審慎的研究，在準確認定案件違法事實的同時，已經(jīng)充分考慮當事人是否存在正當?shù)男袨槔碛桑詰?yīng)訴的時候我們對案情和法律，甚至是當事人可能提出的支持其訴請的理由都非常熟悉，這就決定了我們的勝訴率非常高?！痹范嗳环Q。