□深圳市房地產(chǎn)研究中心 李宇嘉

　　近期，集體土地改革明顯提速。北京首宗集體建設用地將在1月15日掛牌出讓，這是去年以來第7宗集體建設用地入市案例；2015年12月27日，全國人大通過允許耕地和宅基地使用權及農(nóng)房所有權抵押的決議后，浙江、江蘇等省市農(nóng)地、農(nóng)房抵押貸款陸續(xù)發(fā)放。由此，在十八屆三中全會建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的用地市場的指示下，集體范疇的“三塊地”（耕地、集體經(jīng)營性建設用地、宅基地），其改革思路越來越明晰。

　　但目前來看，集體土地改革還存在幾個問題。就目前開展的如火如荼的集體建設用地入市而言，主要問題是入市的限制太多。除了要求符合規(guī)劃（城鄉(xiāng)規(guī)劃）、用途管制（國土集體二元土地管理制度）、依法取得、開發(fā)項目限定于特定產(chǎn)業(yè)（不得開發(fā)商品住房）等四項要求以外，還特別要求“占大頭”的集體非經(jīng)營性建設用地（宅基地、公共用地）不能開展入市試點。

　　目前，在全國2.5億畝的農(nóng)村存量建設用地中，宅基地占比高達70%，而經(jīng)營性建設用地（主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地）只占10%，且差不多利用殆盡。如果入市僅限于經(jīng)營性建設用地的話，入市改革空間有限。當然，試點主攻經(jīng)營性建設用地，最主要的考慮是法律阻力小?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地使用權不得出讓、轉(zhuǎn)讓，但符合土地利用總體規(guī)劃，并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。”

　　除了法律例外的空間外，集體經(jīng)營性建設用地產(chǎn)權關系簡單，入市操作阻力也小。6宗已出讓土地及北京大興西紅門地塊等，或已長期閑置廢棄，或集體已收回，或通過與原土地使用者洽商收回，以集體組織為主體出讓，交易成本小，操作起來比較簡單。而且，集體經(jīng)營性建設用地入市，在各地已有過嘗試。1990年起，國土部就已經(jīng)在蕪湖等幾個城市展開試點，近年來還出現(xiàn)了嘉興“兩分兩換”、成都的“聯(lián)建”、重慶的“地票交易”以及廣東省頒布實施的本省流轉(zhuǎn)辦法等嘗試。

　　目前，有超過33%的農(nóng)民（約2.7億人）已經(jīng)長期在城市生活，包括1.1億“留守”人群在內(nèi)，生活上基本融入城市的農(nóng)民更多。同時，宅基地及農(nóng)房閑置問題很嚴重，甚至出現(xiàn)大面積的“空心村”。但是，宅基地入市之所以阻力重重，主要是因為宅基地、耕地是農(nóng)民的底線保障。由于城市還無法為農(nóng)民提供均等化的市民公共服務，加上農(nóng)民工收入水平低、就業(yè)無保障，土地是農(nóng)民社會保障的“最后依靠”。2008年金融危機爆發(fā)后，曾有約2000萬農(nóng)民工因失業(yè)而被迫返鄉(xiāng)。

　　但同時，農(nóng)民工中的新生代（80、90后）占農(nóng)民工總數(shù)已超過60%，而且據(jù)調(diào)查其中75%將不會再回到農(nóng)村。同時，農(nóng)民工“市民化”亟待降低成本。由此，筆者認為，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，可大規(guī)模實施建設用地增減掛鉤的“地票”制度，即宅基地復墾為耕地后，置換出的建設用地指標可出售給城市。

　　2014年以來，按國土部的要求，500萬人口以上的城市不再新增非生活類建設用地，但這些城市的慣性用地需求依然非常強烈。建設用地增減掛鉤的“地票制”實施后，不僅大城市的用地空間增加，土地溢價收入增加，農(nóng)民工也能夠分享土地資本化收入。而且，農(nóng)民工有了資產(chǎn)性收入，“主動上樓”的意愿也增加了。由此，新型城鎮(zhèn)化的成本也就明顯降低了。

　　財政部部長樓繼偉在2016年《求是》第一期撰文，闡述六大結構性改革，其中就指出，“在具備條件的地方實行地票制，農(nóng)民宅基地還耕后，集體建設用地指標變?yōu)橘Y本，可攜帶入城投資創(chuàng)業(yè)”。這就道出了未來宅基地入市的切入點。早在10年前就開始試點“地票制”的重慶市，其實踐經(jīng)驗顯示，“地票制”讓每戶農(nóng)民增加10萬元土地資產(chǎn)收入。中國家庭金融調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)民工家庭平均金融資產(chǎn)（包括儲蓄）僅2.4萬元。因此，農(nóng)地原始功能的保障水平遠不如農(nóng)地資本化后的保障能力。

　　同時，宅基地復墾后，將與周遭耕地連片，形成耕地的規(guī)?；?，將助推農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化，這種經(jīng)濟性也為耕地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了條件。事實上，改革開放以后，外出農(nóng)民工越來越多，耕地承保經(jīng)營權流轉(zhuǎn)早已轟轟烈烈。以河南為例，截至2013年底，許昌市、長垣縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)率分別達到35.4%和41.8%。

　　但這種經(jīng)營權流轉(zhuǎn)（轉(zhuǎn)包、抵押）不僅要征得承包權人的同意，而且流轉(zhuǎn)也僅限于集體經(jīng)濟組織內(nèi)部。由于很多承包人常年外出打工，無法取得聯(lián)系，而在集體經(jīng)濟組織的內(nèi)部，也經(jīng)常找不到流轉(zhuǎn)的“下家”，于是造成了很多耕地荒蕪的問題，農(nóng)村也依然擺脫不了小規(guī)模、碎片化經(jīng)營的現(xiàn)狀。

　　如果宅基地上述流轉(zhuǎn)，能解決農(nóng)民工進城后的社會保障問題，那么土地社會保障功能也就該卸任了。由此，耕地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)，不需要再僅限于本集體經(jīng)濟組織，可以擴展至縣域或市域范圍內(nèi)。這樣，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?、現(xiàn)代化經(jīng)營的可能性和范圍就大大提高和擴展。而且，流轉(zhuǎn)范圍的擴大、規(guī)?；?jīng)營，也讓耕地抵押、擔保權能放大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中長期和規(guī)模化經(jīng)營的資金投入就會增加。

　　由此，承包人既可將農(nóng)耕地流轉(zhuǎn)給規(guī)?；N植企業(yè)，也可以入股分紅，這是農(nóng)民工可持續(xù)收入的另一個源頭。有了宅基地資產(chǎn)化帶來的可觀即期收入，再加上農(nóng)業(yè)可持續(xù)收入，以及城市就業(yè)收入，農(nóng)民工融入城市的主觀能動性大幅提升。特別是，農(nóng)民工融入城市，也意味著1.6億“留守人群”（婦女、兒童、老人）也將相繼進入城市，這才是真正的新型城市化。