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以能源行業(yè)改革支持混合所有制經(jīng)濟發(fā)展

  • 發(fā)布時間:2015-10-14 00:30:37  來源:中國證券報  作者:佚名  責任編輯:羅伯特

  □廈門大學能源經(jīng)濟創(chuàng)新中心主任 林伯強

  國務院發(fā)布的《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》和《關于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》中,明確提出對自然壟斷行業(yè)實行政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管,根據(jù)不同行業(yè)特點實行網(wǎng)運分開、放開競爭性業(yè)務,以促進公共資源配置市場化。兩個指導意見之間有何關系?又將如何影響能源行業(yè)的改革和發(fā)展?

  現(xiàn)在能源需求增長慢下來,則需要提高行業(yè)和企業(yè)效率。因此進行能源國企改革和發(fā)展混合所有制經(jīng)濟,打破一體化壟斷,有必要性和迫切性。但是,能源國企改革應該和能源行業(yè)體制改革一起討論,和能源市場化建設齊頭并進。國企改革與行業(yè)改革密不可分,是一個相互促進的過程,因此需要考慮改革的背景條件和結果,不能簡單認為拆分就是改革。其實并購重組可能是改革的重要途徑和具體表現(xiàn)形式,國企改革需要這一過程,混合所有制改革也需要這一過程。

  此次發(fā)布的兩個意見中都涉及混合所有制改革?;旌纤兄聘母镆呀?jīng)推行了一段時間,一些能源國有企業(yè)嘗試著探索改革路徑和模式,但成功率不高。主要是企業(yè)都知道需要進行混合所有制改革,但是具體要怎么走,掌握什么樣的尺度,不是很清楚。此次兩個意見的主要亮點在于做了一些比較切實可行的界定,如分類分層推進混改,具有可操作性,也比較符合現(xiàn)實。

  能源行業(yè)體制改革中,管網(wǎng)分開應該是個大方向。理論上說,管網(wǎng)分開符合市場化改革的方向,有利于打破能源行業(yè)的一體化壟斷,增強行業(yè)競爭力。但是,管網(wǎng)分開并不能自然得出提高行業(yè)競爭力的結果,因為競爭市場還需要其他的必須條件,比如價格、產(chǎn)權、行業(yè)格局等,而且與經(jīng)濟發(fā)展階段相關。在經(jīng)濟發(fā)展特別快的階段,滿足快速增長的需求是能源行業(yè)的最主要目標,而政府因為種種原因管制價格,一體化的壟斷的確有它的好處,可以內部消化價格和其他扭曲對行業(yè)的影響。

  石油天然氣產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)中,大家先把改革的目光投向了輸送環(huán)節(jié),應該說從管網(wǎng)入手比較容易,都是國有,拆分組合都相對容易。另一方面,管網(wǎng)對于行業(yè)發(fā)展和競爭也是一個相對關鍵的環(huán)節(jié)。管網(wǎng)分開改革將對目前的油氣行業(yè)和國有企業(yè)產(chǎn)生重大影響,將打破油氣行業(yè)目前比較集中的一體化壟斷現(xiàn)狀,會比較大地改變現(xiàn)有油氣市場格局。目前油氣管網(wǎng)改革還沒有涉及產(chǎn)權多元和拆分細節(jié),但是,只要管網(wǎng)獨立,無論是否有產(chǎn)權多元,無論成立多個還是單個,如果監(jiān)管得力,應該可以滿足公平準入和增加行業(yè)競爭。

  其實,輸送環(huán)節(jié)獨立的思路,電力行業(yè)早就實施了。電力輸送跟油氣輸送的確有所不同,但都涉及自然壟斷,因此油氣行業(yè)改革基本思路類似電力行業(yè)改革。簡單說,就是管住中間,放開兩頭。有人認為,電網(wǎng)已經(jīng)進行了十多年,而目前的電網(wǎng)經(jīng)營模式顯然不盡如人意,因為電網(wǎng)改革仍在進行中,也引發(fā)了人們對油氣管網(wǎng)改革的一些猜測。其實,電網(wǎng)輸配獨立經(jīng)歷了十多年的檢驗,這期間電網(wǎng)和電力生產(chǎn)都得到大幅度增長,為滿足電力快速增長做出了貢獻。根據(jù)目前的電改文件,此次改革主要是售電側分離,并沒有涉及電網(wǎng)拆分。因此,按照目前電改模式,應該不會成立太多家油氣管網(wǎng)公司。在油氣體制改革中,借鑒電力行業(yè)的改革經(jīng)驗,可以揚長避短。

  管網(wǎng)獨立改革顯然對民營企業(yè)進入有好處,但民營企業(yè)真正可以并愿意混合,混合的雙方或者多方除了必須有共鳴和互補點,還需要解決“玻璃門”的相關問題。現(xiàn)實中“玻璃門”比較復雜,涉及到一些更為宏觀的問題,比如如何加快油氣價格改革,為油氣企業(yè)提供一個可以預期、穩(wěn)定的運行環(huán)境;在目前油氣供應格局下,如何兼顧能源安全和國際競爭;如何盡可能減少政府行政干預,使民營企業(yè)能夠跟國有企業(yè)平等競爭等。

  可見,能源行業(yè)改革管住中間會比較容易,放開上下游則相對困難?;旌纤兄聘母锖桶l(fā)展是一個過程,真正取得成功,還取決于各種相關配套改革措施,甚至觀念改變。種種原因使得近二十多年來能源領域快速發(fā)展過程中,國有企業(yè)和民營企業(yè)沒有一個共同成長的過程,造成了能源國企一家獨大的局面。而且,混合所有制改革在現(xiàn)實中還涉及操作性問題,比如說,如何把握好“國有資產(chǎn)不流失”的尺度,就是一個比較困難的問題。民營企業(yè)必須有利才會參與,而國有如何讓利又如何保證“國有資產(chǎn)不流失”?

  混合所有制發(fā)展還涉及對公益類和商業(yè)類環(huán)節(jié)的明確界定。現(xiàn)階段公益類環(huán)節(jié)還需要國有企業(yè)來把持,與商業(yè)類的經(jīng)營目標不一樣,公益類由于涉及政府的社會發(fā)展目標,盈利要求不能高,而且政府還會保持行政和價格干預,因此公益類企業(yè)同時也需要受到保護。改革背景下,國企需要更加注重投資收益率,因此將會以商業(yè)類經(jīng)營為主,而商業(yè)類發(fā)展趨勢是向社會資本市場開放。所以,能源行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的不同板塊,是公益的還是商業(yè)的,需要清楚加以界定。

  總之,油氣行業(yè)改革放開上下游、管好中間輸送環(huán)節(jié)的思路,的確能夠給民營企業(yè)帶來新的發(fā)展空間。但是在能源領域,民營依然面臨著“玻璃門”等問題,因此在改革過程中,還需要積極地進行配套改革,讓民營資本能夠更加順暢、平等地加入競爭。這既影響混合所有制發(fā)展,也將深刻影響國企改革和發(fā)展。

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