□瑞穗證券亞洲公司首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家 沈建光

　　近日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行聯(lián)合制定的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作(PPP)模式指導(dǎo)意見》（簡稱《指導(dǎo)意見》），決定圍繞增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給在多個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域廣泛采用PPP模式。

　　在筆者看來，《指導(dǎo)意見》的出臺不僅是應(yīng)對當(dāng)前經(jīng)濟(jì)疲軟、投資下滑的必要舉措，從長期來看，也為政府與社會資本合作提供了新的范式，對防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高公共服務(wù)效率也大有裨益。但應(yīng)當(dāng)注意的是，當(dāng)前PPP項(xiàng)目的簽約率不高，地方政府熱情明顯高于社會資本，顯示出民間資本對此PPP項(xiàng)目仍有擔(dān)憂與顧慮。因此，若要達(dá)到吸引民間資本進(jìn)入的初衷，政府需要改變以往集裁判員與運(yùn)動(dòng)員一身的角色，真正做到地位平等、政府與企業(yè)利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。與此同時(shí)，加快政府職能轉(zhuǎn)型，推動(dòng)價(jià)格改革、國企改革與金融改革等作為配套改革，也是點(diǎn)燃社會資本熱情的必要舉措。

　　應(yīng)避免財(cái)政懸崖

　　今年以來中國經(jīng)濟(jì)成績單不容樂觀。一季度實(shí)際GDP降至7%，已經(jīng)位于六年來最低水平。而實(shí)際上，越來越多的高頻數(shù)據(jù)與調(diào)研資料顯示，真實(shí)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行恐怕更差于此。例如，一季度克強(qiáng)指數(shù)大幅下行，遠(yuǎn)差于同期GDP的表現(xiàn)。其中，全國全社會用電量同比僅增長0.8%，發(fā)電量同比增速-0.1%，幾乎零增長的局面說明當(dāng)前工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)的疲軟情況。而鐵路貨運(yùn)量也不容樂觀，一季度鐵路貨運(yùn)量同比下降9.6%，降幅較去年同期擴(kuò)大6.1個(gè)百分點(diǎn)。

　　當(dāng)然，受降準(zhǔn)、降息政策影響，一季度信貸增速有所上升，但社會融資總量仍呈現(xiàn)大幅下滑態(tài)勢，同比少8949億元。鑒于經(jīng)濟(jì)形勢差于預(yù)期，決策層近期“穩(wěn)增長”舉措有加快之勢。這不僅體現(xiàn)在貨幣政策方面，常規(guī)政策工具的使用已更加頻繁，自去年11月底開啟降息以來，三次降息、兩次降準(zhǔn)，頻率之高，力度之大已非比尋常。

　　同樣體現(xiàn)在財(cái)政方面，為避免早前“43號文”對在建、續(xù)建項(xiàng)目的負(fù)面影響，各種避免財(cái)政懸崖的過渡性安排已然加速，包括要求妥善解決地方政府融資平臺公司在建項(xiàng)目后續(xù)融資，以及開篇提到的在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作(PPP)模式等方式，都是例證。

　　民間資本仍存顧慮

　　財(cái)政方面的積極變化體現(xiàn)了決策層“穩(wěn)增長”與“促改革”協(xié)調(diào)推進(jìn)的基調(diào)。實(shí)際上，受經(jīng)濟(jì)下滑影響，今年財(cái)政壓力已然較大，一季度全國財(cái)政收入增速只有2.4%，而去年同期的增速為9.3%。因此，此時(shí)決策層鼓勵(lì)更多社會資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，不僅是應(yīng)對當(dāng)前經(jīng)濟(jì)疲軟、投資下滑的必要舉措，從長期來看，也為政府與社會資本合作提供了新的范式，即促進(jìn)更廣泛的政府與社會資本合作，對防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高公共服務(wù)效率大有裨益。

　　從這個(gè)角度而言，當(dāng)前中國政府對于PPP的熱情是空前高漲的。例如，國家發(fā)改委網(wǎng)站最新公開發(fā)布的PPP推介項(xiàng)目顯示，目前涉及PPP項(xiàng)目總額高達(dá)1043個(gè)，總投資近2萬億元，力度之大令人驚訝。

　　然而，筆者也發(fā)現(xiàn)另外一個(gè)尷尬局面，即盡管決策層促進(jìn)PPP范式的意愿強(qiáng)烈，社會資本卻表現(xiàn)相對冷靜。據(jù)悉截至目前各級政府推出的項(xiàng)目中，與社會資本達(dá)成初步意愿的僅占十分之一左右。為何民間資本參與PPP合作的熱情不高?在筆者看來，最主要有以下兩點(diǎn)原因。

　　一方面，社會資本對與政府部門合作的地位存有顧忌。一直以來，政府在與企業(yè)的關(guān)系中往往保持著強(qiáng)勢地位，無論是在項(xiàng)目選擇還是在項(xiàng)目推進(jìn)過程中，忽略企業(yè)精神的案例比比皆是，這使得企業(yè)部門在與政府談判中常常處于劣勢地位。此次大力推廣PPP模式，從政府角度看有拓展融資渠道、緩解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)在考慮，但如果只是政府單方面的好處，無法真正做到與企業(yè)利益共享，則很難獲得社會資金的青睞。此外，政策連續(xù)性也是社會資本的擔(dān)憂之處。PPP項(xiàng)目時(shí)間跨度長，部門變動(dòng)是否會保持政策連續(xù)性也是社會資本的隱憂。政府單方面放棄合同、導(dǎo)致項(xiàng)目損失的案例也不在少數(shù)。從這個(gè)角度而言，重塑政府信用是關(guān)鍵。

　　另一方面，從項(xiàng)目本身而言，項(xiàng)目的盈利情況、長期資金來源等方面都是社會資本擔(dān)憂的問題。由于PPP項(xiàng)目大多涉及公共服務(wù)，而公共服務(wù)大多帶有公益性質(zhì)，現(xiàn)金流估算往往面臨較大的政策不確定性。例如，在水務(wù)領(lǐng)域，早前有過通過BOT方式吸引民間資本進(jìn)入的案例，但由于水資源的價(jià)格形成機(jī)制尚不完善，且水價(jià)調(diào)整涉及到民生，項(xiàng)目現(xiàn)金流估算比較困難。再如，城市地鐵項(xiàng)目出于引導(dǎo)公眾綠色出行，緩解城市交通的考慮，地鐵票價(jià)在不同城市存在一定折扣，這樣的背景下，如何幫助企業(yè)計(jì)算成本與合理補(bǔ)貼都是政府與企業(yè)需要思考的問題。

　　改革需協(xié)調(diào)配合

　　上述現(xiàn)象說明促進(jìn)政府與社會資本廣泛合作并非一日之功，還需要更多的配套改革協(xié)調(diào)推進(jìn)才能調(diào)動(dòng)社會資本積極性，取得理想效果。具體來看，筆者認(rèn)為，應(yīng)該從以下幾個(gè)方面做出努力。

　　第一，致力于理順政府與市場的關(guān)系。實(shí)際上，PPP模式雖然是當(dāng)前財(cái)稅改革推進(jìn)下，開拓融資渠道、化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、保證基建投資項(xiàng)目順利推進(jìn)的新模式，但若僅立足于此，恐怕也只是地方政府的一廂情愿，難有所作為。做到政府與企業(yè)利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，既通過加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)型，改變政府以往集運(yùn)動(dòng)員與裁判員于一身的角色錯(cuò)位，遵守契約精神，公平談判，才有可能吸引社會資本的參與。

　　第二，加快推進(jìn)資源品價(jià)格改革。PPP項(xiàng)目大多涉及公共服務(wù)，而目前諸多公共產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制尚未理順，也對項(xiàng)目收益成本核算造成一定困擾，這意味著未來加速公共產(chǎn)品定價(jià)市場化勢在必行。例如，醫(yī)療領(lǐng)域，藥品政府定價(jià)應(yīng)該進(jìn)一步取消；水電煤氣價(jià)格方面，擴(kuò)大輸配電價(jià)改革試點(diǎn)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革，全面實(shí)行居民階梯價(jià)格制度等等。與此同時(shí)，還需配合以完善稅制、統(tǒng)一監(jiān)管、打破準(zhǔn)入等配套措施，通過政策組合拳推動(dòng)公共產(chǎn)品價(jià)格市場化。

　　第三，推動(dòng)國有企業(yè)改革。相比于國外普遍意義上的PPP（即公共和私營部門合作），中國的PPP定義為政府與社會資本之間的合作，其中最大的區(qū)別在于中國的企業(yè)部門其實(shí)包括大量的國有企業(yè)?？紤]到公共服務(wù)項(xiàng)目本身回報(bào)周期長，部分私人資本進(jìn)入存有疑慮，預(yù)計(jì)PPP中更加普遍的合作仍然是政府與國有企業(yè)的形勢。在此形勢下，如果國有企業(yè)預(yù)算軟約束的現(xiàn)狀無法改變，行政手段干預(yù)企業(yè)經(jīng)營，那么風(fēng)險(xiǎn)剝離也只是美好的想象，即便債務(wù)從地方政府資產(chǎn)負(fù)債表中剝離，仍舊會轉(zhuǎn)嫁到國有企業(yè)部門，亦為變相的政府債務(wù)。因此，加快國有企業(yè)改革是化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、推動(dòng)公共服務(wù)效率提升的必然要求。

　　第四，金融改革協(xié)調(diào)推進(jìn)。目前受金融監(jiān)管等因素影響，金融市場上更多的是流動(dòng)性、收益性、靈活性都較好的短期金融工具，從而吸引長期資金參與到短期融資中?？梢钥吹?，當(dāng)前銀行信貸資金大多集中在3-5年，超過10年以上的長期貸款占比有限，而這與PPP項(xiàng)目的資金需求存在差異。此外，當(dāng)前社會融資成本高，也有很大一部分原因來自于國內(nèi)資金期限錯(cuò)配。從這一角度而言，加大金融市場改革，發(fā)展債券市場為投資者提供更長期金融工具，大力發(fā)展資產(chǎn)證券化都有助于解決PPP項(xiàng)目期限錯(cuò)配的問題。

　　總之，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長持續(xù)下滑階段，一方面要重視穩(wěn)增長政策的推出，另一方面也要注意調(diào)結(jié)構(gòu)與促改革的協(xié)調(diào)推進(jìn)。大力發(fā)展PPP項(xiàng)目不僅要達(dá)到短期內(nèi)加快基建項(xiàng)目出臺、提振投資、穩(wěn)定增長的效果，從長期來看，更是為政府與社會資本合作提供了新的范式，對防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高公共服務(wù)效率有重要意義。更加重要的是，財(cái)稅改革步入深水區(qū)之時(shí)，還需在政府職能轉(zhuǎn)變、價(jià)格改革、國企改革與金融改革等方面做出制度安排和支持，畢竟只有協(xié)調(diào)推進(jìn)改革才能實(shí)現(xiàn)PPP吸引民間資本進(jìn)入的初衷。