□中國國際經(jīng)濟交流中心副研究員 張茉楠

　　近期，自各大自貿(mào)區(qū)相繼掛牌后，上海、天津、廣東、福建四個自貿(mào)試驗區(qū)公用的負面清單正式實施，這意味著負面清單管理在更大范圍內(nèi)全面鋪開。然而，從改革意義上講，負面清單模式不僅在于“面”的推廣，更在于“度”的深化。

　　負面清單產(chǎn)生于《關(guān)貿(mào)總協(xié)定（GATT）》烏拉圭回合關(guān)于《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》的談判過程中。所謂“負面清單管理模式”是指建立“以準入后監(jiān)督為主，準入前負面清單方式許可管理為輔”的投資準入管理體制，即政府將不允許外國投資者投資的相關(guān)產(chǎn)業(yè)列入“負面清單”，在此名單之外，政府不應(yīng)進行太過嚴格的監(jiān)管。

　　2013年上海自貿(mào)區(qū)作為中國首個試點的試驗區(qū)，開始實施負面清單模式。上海自貿(mào)區(qū)2013年版的負面清單包括了國民經(jīng)濟18個經(jīng)濟行業(yè)門類，涉及89個大類、419個中類和1069個小類；編制特別管理措施共190項（約有17.8%的小類有特別管理措施）。其中，對試驗區(qū)重點發(fā)展的產(chǎn)業(yè)（服務(wù)業(yè)和部分制造業(yè)）按照小類表述，制造業(yè)限制小類占比約11.6%，服務(wù)業(yè)限制小類占比約23%，涉及面可謂甚廣。

　　目前世界上至少有77個國家采用了“準入前國民待遇＋負面清單”的外資管理模式，許多區(qū)域性貿(mào)易安排也采取了這種外資管理模式。尤其值得關(guān)注的是，美國力推的“跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟伙伴協(xié)定（TPP）”、“跨大西洋貿(mào)易和投資伙伴協(xié)議（TTIP）”等貿(mào)易協(xié)定談判，將未來開放的重點聚焦在服務(wù)貿(mào)易和投資領(lǐng)域，全力打造新一代國際投資貿(mào)易規(guī)則，“準入前國民待遇＋負面清單”的外資管理模式成為引領(lǐng)國際投資規(guī)則發(fā)展的新風(fēng)向。

　　作為世界貿(mào)易大國，中國融入國際經(jīng)濟規(guī)則體系的程度正在逐漸加深。聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議2014年1月發(fā)布的《全球投資趨勢監(jiān)測報告》顯示，去年流入中國的外國直接投資達1270億美元，穩(wěn)居世界第二，與美國的差距進一步縮小到320億美元。商務(wù)部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，僅2013年全年新設(shè)立外商投資企業(yè)就達22773家?？梢哉f，負面清單模式是中國外商投資管理體制和政府管理經(jīng)濟方式的一次根本性變革。

　　2013年前，我國外商管理模式一直采取的是準入后國民待遇和正面清單的模式，對外商直接投資進入進行審批，通過外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄對外商投資產(chǎn)業(yè)進行引導(dǎo)和管理，外商投資項目分為鼓勵類、允許類、限制類和禁止類。十八屆三中全會后，我國以開放促進改革，放寬外商投資準入，推進服務(wù)領(lǐng)域的投資自由化，將外商投資項目由核準制改為備案制，將外商投資企業(yè)合同章程審批改為備案管理，積極構(gòu)建更加開放、公平非歧視的政策體系。

　　盡管商務(wù)部將“可復(fù)制、可推廣”負面清單模式推行至全國，但從深層次講，中國版負面清單模式仍存在許多亟待解決的問題。

　　首先，實現(xiàn)負面清單管理模式不是簡單的“由正轉(zhuǎn)負”，把原來的鼓勵類去掉，把禁止類和限制類合并起來，再加上其他一些限制條件，而是要進一步厘清政府與市場的邊界。因此，要對各行業(yè)各門類進行重新分析評估，盡量縮短清單條目，放寬市場準入門檻，否則過于冗長、面面俱到的負面清單與正面清單無異，也就達不到激發(fā)市場活力的目的。

　　其次，負面清單模式意味著給予外資更多的自由，但我國并不會喪失對外資的監(jiān)管權(quán)，負面清單只是將傳統(tǒng)上的事前監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮?、事后監(jiān)管。從發(fā)達國家經(jīng)驗看，一方面，在外資準入方面采取“負面清單”模式有利于促進投資自由化；另一方面，“負面清單”模式意味著全面開放未來投資監(jiān)管體制，即使是那些國內(nèi)尚不存在的產(chǎn)業(yè)。這一模式的最大挑戰(zhàn)在于，采取“負面清單”模式時，若某一產(chǎn)業(yè)沒有列入例外或者不符措施，可能會導(dǎo)致其潛在地受到來自外國投資競爭的損害。近幾年，一些跨國公司在中國采取雙重定價，排斥競爭、收取不合理的高額專利許可費等方式獲取壟斷暴利，跨越壟斷紅線，損害消費者權(quán)益。最近商務(wù)部展開的一系列反壟斷調(diào)查也是事出有因。因此，對于監(jiān)管部門而言，如何加強有效監(jiān)管將是一個非常嚴峻的課題。

　　第三，目前，我國有關(guān)外商投資準入的政策犯規(guī)過于繁雜，多頭管理、多層次立法、區(qū)域差異大、內(nèi)容欠缺統(tǒng)一性、規(guī)范性等問題十分突出。為此，有必要對現(xiàn)行外商投資準入條例重新加以分類梳理，剔除其中重疊、交叉和沖突的政策，并逐步規(guī)范、透明并與國際高標準規(guī)則接軌。但同時，更大的挑戰(zhàn)則在于對外資監(jiān)管的高水平透明度的要求，即不僅需要按照規(guī)定格式提供所有不符措施的詳細信息，而且實施這些措施的同時必須保持高標準的透明度。使用“負面清單”意味著未來投資監(jiān)管體制的全面開放，這需要中國做好充分準備。

　　第四，“負面清單”的一個難題就是對東道國民資產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)的保護問題。我國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級正處于發(fā)展的關(guān)鍵時期，投資模式創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新層出不窮，但“負面清單”中列入的行業(yè)是有限的。因此，如何制定出既體現(xiàn)我國產(chǎn)業(yè)保護的核心利益、又能夠?qū)σ恍?zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)具有前瞻性的“負面清單”，并取得經(jīng)濟自由與經(jīng)濟安全之間的平衡，將是一個巨大的挑戰(zhàn)。