□趙俊超

　　本書旨在提供一個(gè)以城鎮(zhèn)化作為突破口帶動改革全局的戰(zhàn)略構(gòu)想。隨著改革日益向縱深發(fā)展，面臨的情況更為復(fù)雜，需要克服前所未有的困難，應(yīng)根據(jù)改革的新形勢、新任務(wù)、新特點(diǎn)，采取更具針對性的方法。改革之所以難以推進(jìn)，就深層次來說是受到社會基礎(chǔ)的制約。要想實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革目標(biāo)，就必須采取有力的措施，穩(wěn)步消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。隨著城鎮(zhèn)化消化掉小農(nóng)社會殘余，附著于原社會結(jié)構(gòu)的一些觀念意識、管理制度等會隨之消退，新社會結(jié)構(gòu)的成長則為治理水平提高提供基礎(chǔ)，也提出更高的要求。從這個(gè)意義上講，城鎮(zhèn)化具有“釜底抽薪”的作用。同時(shí)，城鎮(zhèn)化還可以起到將無形的改革具體化的作用，為改革提供最好的“抓手”。由于城鎮(zhèn)化既具有良好的突破性，又具有極強(qiáng)的帶動全局的能力，因此成為改革突破口的可行選擇。這一重要局部的突破，將為全面改革的順利推進(jìn)起到提綱挈領(lǐng)的作用和事半功倍的效果。

　　城鎮(zhèn)化為實(shí)現(xiàn)2.6億農(nóng)民工的城鎮(zhèn)夢想提供了歷史契機(jī)。廣大農(nóng)民工雖然常年在城鎮(zhèn)生產(chǎn)、生活，甚至已經(jīng)成為我國產(chǎn)業(yè)工人的主體部分，但社會身份依然是農(nóng)民，無法在城鎮(zhèn)獲取同等公共服務(wù)和定居落戶?，F(xiàn)在，已經(jīng)到了為農(nóng)民工考慮長遠(yuǎn)生活歸宿的時(shí)候了。應(yīng)當(dāng)通過政策的調(diào)整、制度的完善、資源的重新安排，使農(nóng)民工有機(jī)會成為真正的城里人，可以體面地勞動、有尊嚴(yán)地生活，實(shí)現(xiàn)幾億人整體生活面貌的根本改變。在城鎮(zhèn)定居生活將成為廣大農(nóng)民工中國夢最具體的體現(xiàn)形式，激發(fā)廣泛的社會共鳴和強(qiáng)勁的奮斗動力。

　　長期以來的“半城鎮(zhèn)化”模式不但使我國城鎮(zhèn)化的效果打了折扣，如城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)難以破解、社會進(jìn)步受到制約；更重要的是，這一模式會積累需求不足的結(jié)構(gòu)性矛盾、制約產(chǎn)業(yè)競爭力提高、遭遇資源環(huán)境瓶頸、造成未來社會問題，從長期來看是難以為繼的。

　　目前，國家已經(jīng)著手對這一模式進(jìn)行調(diào)整，黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（簡稱《決定》）提出“推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”，此后一年多的時(shí)間里，圍繞以人為核心的新型城鎮(zhèn)化已經(jīng)公布和實(shí)施了一系列重要的政策。

　　在我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，一個(gè)重要的限制條件是所謂的“耕地不足”。本書研究認(rèn)為，對耕地占用和城鎮(zhèn)化的關(guān)系不能“拍腦袋”來判定，通過國際經(jīng)驗(yàn)及對我國土地占用情況的具體分析，發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)化與耕地占用之間不僅不存在任何矛盾，而且構(gòu)成相輔相成的關(guān)系。我國城鎮(zhèn)化過程中的耕地減少，主要是由于“半城鎮(zhèn)化”模式下的“兩頭占地”造成的。如果能夠消除我國土地利用中的制度梗阻，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工生活空間置換，完全有可能實(shí)現(xiàn)耕地總量的增加。計(jì)算可知，假定其他條件不變，將現(xiàn)有的2.6億農(nóng)民工轉(zhuǎn)移入城鎮(zhèn)生活，增減相抵之后，耕地可增加4.3萬平方公里。通過實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化，“18億畝耕地紅線”不僅保得住，而且空間會愈加廣闊。

　　在資源環(huán)境壓力之下，必須慎重選擇城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略模式。本書認(rèn)為，由于小城鎮(zhèn)對自然資源無法集約利用以及缺乏內(nèi)生發(fā)展能力，難以成為我國城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略模式。應(yīng)當(dāng)以城市群作為我國城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略模式，發(fā)揮特大城市“車頭”的帶動作用，同時(shí)通過周邊中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展，合理分擔(dān)特大城市的部分功能和人口壓力。應(yīng)當(dāng)充分尊重和承認(rèn)地區(qū)間發(fā)展稟賦的差異，將東部城市群作為我國城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略重點(diǎn)，促使其持續(xù)健康發(fā)展，同時(shí)利用“連通器原理”，通過放開人口流動的方式實(shí)現(xiàn)區(qū)域之間的新平衡。尤其應(yīng)當(dāng)從制約作用最明顯的供地政策入手，調(diào)整目前“?？柿私o羊喝水”的供地模式，使東部城鎮(zhèn)在發(fā)展中獲得充分的土地支撐。

　　農(nóng)民工在城鎮(zhèn)獲取同等公共服務(wù)是市民化的重要內(nèi)容。本書認(rèn)為，對農(nóng)民工進(jìn)城所需公共服務(wù)的成本和難度既不能小覷，也不能人為夸大，其中一些如交通等實(shí)際已經(jīng)通過“搭便車”的方式實(shí)現(xiàn)了。本書對農(nóng)民工所需公共服務(wù)的研究集中于三點(diǎn)：一個(gè)是最耗錢的隨遷子女教育；一個(gè)是最費(fèi)力的社會保險(xiǎn)；一個(gè)是最具標(biāo)志性的戶籍制度改革。將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)公共服務(wù)體系必須考慮相關(guān)主體的承受能力，通過制定務(wù)實(shí)的戰(zhàn)略、理順財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系、選擇最有利的切入點(diǎn)等手段，最大限度地凝聚社會共識，推進(jìn)政策實(shí)施，并在難點(diǎn)問題上采取“緩進(jìn)急戰(zhàn)”的策略。

　　農(nóng)民工的城鎮(zhèn)住房問題由于“層級較低”，往往容易受到人們的忽視?？紤]到這一問題的必要性、關(guān)鍵性和最高的“難度系數(shù)”，本書對此專辟一章進(jìn)行討論。本書認(rèn)為，解決好農(nóng)民工的城鎮(zhèn)住房問題具有兩個(gè)戰(zhàn)略作用：第一，只有農(nóng)民工在城鎮(zhèn)擁有適宜家庭生活的穩(wěn)定居住條件，城鎮(zhèn)化才能構(gòu)成“閉合回路”，生活空間置換、節(jié)約資源的效果才能體現(xiàn)出來；第二，在需求不足的背景下，農(nóng)民工購房將有效釋放存量需求，成為經(jīng)濟(jì)增長和城鎮(zhèn)化的“啟動器”。解決農(nóng)民工城鎮(zhèn)住房問題的核心手段是，在目前我國住房市場出現(xiàn)調(diào)整的有利局面下，通過擴(kuò)大土地供給的手段，促使房價(jià)進(jìn)一步合理回調(diào)，使部分農(nóng)民工具備購房的能力。本書還進(jìn)一步提出了一個(gè)大膽的構(gòu)想：農(nóng)民工可以自愿選擇交出農(nóng)村老家的宅基地，以此換取在務(wù)工城鎮(zhèn)七折購房的優(yōu)惠。通過這一政策，農(nóng)民工的購房壓力大為減輕，得以在東部沿海城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)“住房夢”，國家的耕地面積得以增加，同時(shí)流入地和流出地的財(cái)政都不會增加額外負(fù)擔(dān)，由此實(shí)現(xiàn)非常難得的帕累托改進(jìn)。當(dāng)然，這一構(gòu)想在實(shí)際操作中尚待進(jìn)一步探索和完善。

　　城鎮(zhèn)化是一項(xiàng)重大經(jīng)濟(jì)社會工程，而且各個(gè)部分盤根錯節(jié)，互相掣肘，要想使城鎮(zhèn)化政策獲得實(shí)效，必須整體設(shè)計(jì)、梳理方向、相互支撐、形成合力。