■ 高端視野

　　●如果實(shí)行省級(jí)自行投資的體制，將會(huì)產(chǎn)生一個(gè)顛覆性的錯(cuò)誤，即養(yǎng)老保險(xiǎn)這個(gè)最大的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌幾乎更不可能，碎片化的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度將以物質(zhì)的形式予以固化。

　　●新建一個(gè)全國(guó)性的專門(mén)投資機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金的投資運(yùn)營(yíng)，一切按照市場(chǎng)規(guī)律辦事，既可解決薪酬福利待遇問(wèn)題，也可解決人才流失問(wèn)題，還可解決正常的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用問(wèn)題，甚至還可在地方建立法人分支機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)跟地方的關(guān)系。

　　□中國(guó)社科院世界社保研究中心主任 鄭秉文

　　建立社會(huì)保險(xiǎn)基金投資體制，是這輪社保全面深化改革的“硬骨頭”，其中一個(gè)重要原因是對(duì)投資體制改革的思路尚未達(dá)成共識(shí)，與以往的2008-2009年改革、2011-2012年改革的兩次實(shí)踐相比，這輪改革的環(huán)境與前兩次相比發(fā)生了較大變化，可供選擇的方案增多，但主張地方分散投資的聲音更大，改革變數(shù)增加。

　　兩輪投資體制改革

　　目前，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金（五項(xiàng)保險(xiǎn)）規(guī)模已達(dá)47727億元，相當(dāng)于當(dāng)年GDP的8.4%，超過(guò)財(cái)政收入的三分之一，這在絕大多數(shù)國(guó)家是少見(jiàn)的。在其他條件不變和經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，預(yù)計(jì)到“十三五”期末，這個(gè)數(shù)字可望達(dá)10萬(wàn)億元，屆時(shí)將達(dá)財(cái)政收入的二分之一。僅就基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的規(guī)模而言，只有美國(guó)和日本比中國(guó)多，中國(guó)位居世界第三。

　　如此天文數(shù)字的基金規(guī)模，十幾年以來(lái)的銀行存款利息大約2%左右。在過(guò)去20年里，如以4.8%的通脹率為基準(zhǔn)，貶值近千億元；如以去年全國(guó)社會(huì)保障基金收益率9.02%為參考基準(zhǔn)，損失為5500億元。

　　十年來(lái)，社會(huì)保險(xiǎn)基金投資體制改革的嘗試曾進(jìn)行過(guò)兩輪。一是“2007-2008年改革”，爭(zhēng)論的焦點(diǎn)主要集中在做實(shí)個(gè)人賬戶基金的投資運(yùn)營(yíng)模式上。當(dāng)時(shí)存在主張各省分別自行投資運(yùn)營(yíng)與中央統(tǒng)一投資管理兩種意見(jiàn)，但停留在爭(zhēng)論的層面上。二是“2011-2012年改革”，這輪改革思路清晰，在三個(gè)可選方案中，很快就決定采取國(guó)家統(tǒng)一“建立專門(mén)機(jī)構(gòu)投資運(yùn)營(yíng)”的方案，放棄了以國(guó)債投資為主的“政府部門(mén)投資運(yùn)營(yíng)”方案和智利模式的賬戶持有人分散投資的“市場(chǎng)機(jī)構(gòu)投資運(yùn)營(yíng)”模式，并很快進(jìn)入到實(shí)際操作階段。但令人遺憾的是，由于反對(duì)聲音激烈，2012年2月這輪改革無(wú)果而終。

　　集中投資模式為上策

　　即將實(shí)施的第三輪改革面臨的形勢(shì)比上兩輪要更復(fù)雜。經(jīng)過(guò)前兩輪改革洗禮，這輪改革浮出水面的潛在可能性或可選方案至少有五個(gè)。

　　一是各省分散自行投資，采取的方式是地方政府直接控制的“行政受托”方式，即政府委托社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，后者實(shí)行外包與自營(yíng)相結(jié)合。

　　二是各省分散自行投資，但有可能采取地方政府間接控制的“法人受托”方式，即建立省級(jí)獨(dú)資法人機(jī)構(gòu)（包括建立社會(huì)保障基金理事會(huì)）。

　　三是最終決定實(shí)行統(tǒng)一的委托投資方式，即委托給全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)，實(shí)際是做實(shí)個(gè)人賬戶試點(diǎn)的中央補(bǔ)助委托投資和廣東千億基金委托投資的混合型做法，有關(guān)主管部門(mén)統(tǒng)一規(guī)定，但各省分散自行委托并簽署協(xié)議。

　　四是有限的分散化競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)投資，即中央主管部門(mén)運(yùn)用行政方式直接將基金“分配”給若干養(yǎng)老基金管理公司，同時(shí)或通過(guò)招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)委托給幾十個(gè)有資質(zhì)的專業(yè)化投資機(jī)構(gòu)。

　　五是中央政府建立一個(gè)全國(guó)性的專門(mén)投資機(jī)構(gòu)，或?yàn)閲?guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位，或?yàn)?a href="http://app.www.zhonghuixigou.com/stock/cate/detail.php?symbol=400129677" target="_blank" title="央企 400129677">央企，統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金的投資運(yùn)營(yíng)。

　　在上述五個(gè)方案中，各省分散自行投資的兩個(gè)思路顯然是下策。如果在這輪改革中“勝出”，成為主導(dǎo)今后幾十年中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)投資管理模式，中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌就不可能了。隨著時(shí)間推移，地方沉淀的基金規(guī)模越來(lái)越大，“尾大不掉”。方案三和方案四屬于中策，因?yàn)殚L(zhǎng)遠(yuǎn)看，前者不可持續(xù)，規(guī)模擴(kuò)大之后進(jìn)行拆分是遲早的事情，且資金來(lái)源不同，風(fēng)險(xiǎn)容忍度不同，投資策略也就不同；后者是新建若干養(yǎng)老基金管理公司和由中央政府直接招標(biāo)給市場(chǎng)，幾十個(gè)具有資質(zhì)的投資機(jī)構(gòu)在行政管理框架下最終形成較分散的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，這涉及到委托代理的關(guān)系問(wèn)題，因?yàn)槿缫阅硞€(gè)部委等行政機(jī)構(gòu)出面的話，實(shí)際上就是“缺位”和“虛擬”的。方案五是上策，這就是2011-2012年改革所追求的制度目標(biāo)。

　　分散投資模式不可行

　　如果實(shí)行省級(jí)自行投資的體制，將會(huì)產(chǎn)生一個(gè)顛覆性的錯(cuò)誤，即養(yǎng)老保險(xiǎn)這個(gè)最大的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌就幾乎更不可能了，碎片化的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度將以物質(zhì)的形式予以固化。

　　早在1991年建立城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)之初，中央就規(guī)定要盡早實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌。但24年過(guò)去了，真正實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的省份只有幾個(gè)直轄市和陜西省。省級(jí)統(tǒng)籌難以實(shí)現(xiàn)的原因可能有很多，但地方不愿放手社會(huì)保險(xiǎn)基金是一個(gè)重要原因。

　　建立社會(huì)保險(xiǎn)省級(jí)投資體制無(wú)疑會(huì)強(qiáng)化早已形成的地方利益，這與實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌背道而馳。統(tǒng)籌層次低下是導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行質(zhì)量差并難以根除的主要根源。在過(guò)去的二十多年里，我們已經(jīng)付出了相當(dāng)大的精力去解決這些問(wèn)題。例如，雖然2009年發(fā)布了養(yǎng)老保險(xiǎn)異地轉(zhuǎn)移接續(xù)的新政，但由于統(tǒng)籌層次低下，事實(shí)上地方割據(jù)這個(gè)痼疾至今仍未徹底解決，這是目前影響全國(guó)勞動(dòng)力大市場(chǎng)的主要障礙之一。再如，由于流動(dòng)人口規(guī)模十分龐大和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差異，地區(qū)間基金支付能力出現(xiàn)嚴(yán)重失衡，富者越富，窮者越窮，形成惡性循環(huán)，公平性問(wèn)題難以解決。再如，統(tǒng)籌層次低下是導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的主要原因之一，財(cái)政補(bǔ)貼逐年增加，從2003年的530億元增加到2013年的3019億元，1998-2013年財(cái)政補(bǔ)貼合計(jì)已超過(guò)1.8萬(wàn)億元。重要的是，統(tǒng)籌層次低下導(dǎo)致財(cái)政補(bǔ)貼十分低效，截至2013年底，在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金3萬(wàn)億元的歷年累計(jì)余額中，購(gòu)買國(guó)債的僅為54億元，委托投資595億元，98%的資產(chǎn)是“靜躺”在銀行里睡大覺(jué)，就全國(guó)層面來(lái)看，這等于將1.8萬(wàn)億元“置換”為銀行存款。也就是說(shuō)，財(cái)政資金以低息為代價(jià)“支持”了國(guó)有銀行。

　　此外，地方分散投資還蘊(yùn)藏很多其他巨大的潛在風(fēng)險(xiǎn)。30多個(gè)省各行其是，投資主體的設(shè)立將會(huì)五花八門(mén)，良好的法人治理結(jié)構(gòu)難以建立起來(lái)，即使建立起來(lái)了也難以解決許多重大問(wèn)題。比如，誰(shuí)來(lái)決定資產(chǎn)配置？各省收益率的巨大差別和攀比傾向?qū)е碌膯?wèn)題如何處理？收益率為負(fù)值時(shí)將如何面對(duì)？利益輸送的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)剎那間將成倍翻番，道德風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)超過(guò)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。地方行政力量控制養(yǎng)老基金將可能增加對(duì)資本市場(chǎng)的沖擊和不確定性，等等。

　　我們站在一個(gè)十字路口，表面看，需要抉擇的是社會(huì)保險(xiǎn)基金投資體制的小問(wèn)題，實(shí)際上抉擇的是背后碎片化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的固化問(wèn)題，進(jìn)而抉擇的是作為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的組成部分的社保體系和社保模式的大問(wèn)題。一旦選擇地方投資的模式，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為國(guó)家治理體系的一個(gè)子系統(tǒng)，將拖累國(guó)家治理能力現(xiàn)代化。

　　集中投資應(yīng)處理好十大關(guān)系

　　目前，我們的任務(wù)是如何克服地方分散投資的利益沖動(dòng)，選擇一個(gè)符合國(guó)家和民族長(zhǎng)期利益的投資體制和投資模式。但即使我們選擇了中央建立集中投資機(jī)構(gòu)的模式，這只是第一步。剩下還有很多問(wèn)題需要解決，其中最主要的有兩個(gè)問(wèn)題。

　　第一是關(guān)于籌建中央投資機(jī)構(gòu)的形式問(wèn)題。基本上存在兩個(gè)選項(xiàng)，即或是直屬國(guó)務(wù)院的事業(yè)單位，與現(xiàn)存的全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)相同，但這需要解決事業(yè)編制，行政費(fèi)用需要財(cái)政撥款，不能完全按照市場(chǎng)規(guī)律經(jīng)營(yíng)，顯然這是下策；另一個(gè)形式是上策，即新建一個(gè)央企，一切按照市場(chǎng)規(guī)律辦事，既可解決薪酬福利待遇問(wèn)題，也可解決人才流失問(wèn)題，還可解決正常的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用問(wèn)題，甚至還可在地方建立法人分支機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)跟地方的關(guān)系，重要的是，可騰出大量事業(yè)編制，兌現(xiàn)不增加財(cái)政供養(yǎng)人員的承諾，可謂一舉多得。

　　第二是關(guān)于建立中央投資機(jī)構(gòu)以后需要處理的一些難題。在統(tǒng)籌層次十分低下的條件下實(shí)行中央集中投資體制，顯然是一個(gè)“外生”的辦法，而不是“內(nèi)生”的。就是說(shuō)，在目前沒(méi)有實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的情況，甚至在沒(méi)有實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌的情況下，實(shí)行中央投資的體制等于動(dòng)了縣市地方的“奶酪”。盡管如此，我們也要堅(jiān)持中央集中投資的基本原則，建立一個(gè)符合長(zhǎng)期社會(huì)利益和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)保險(xiǎn)制度，使之成為國(guó)家治理體系的正能量。概括起來(lái)，可以歸納為處理好十大關(guān)系。

　　一是處理好中央事權(quán)和地方財(cái)權(quán)的關(guān)系?；鸬谋９軝?quán)在地方，決策權(quán)卻在中央，“夾”在中間的省級(jí)政府向中央政府負(fù)責(zé)，幾級(jí)政府之間必然存在利益博弈，增加制度運(yùn)轉(zhuǎn)的交易費(fèi)用；二是處理好中央投資與地方存款的關(guān)系。資金上解必將對(duì)地方存款有一定影響，其中對(duì)12個(gè)省份有一定影響，尤其對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的影響稍大一些，對(duì)發(fā)達(dá)省份的影響要小一些；三是處理好資金上解與銀行系統(tǒng)的關(guān)系。中央集中投資對(duì)大型國(guó)有銀行的影響是很有限的，但對(duì)一些股份制商業(yè)銀行會(huì)產(chǎn)生一定影響。例如，在某些分行社保基金已達(dá)到存款額的5%，某些支行已超過(guò)10%，個(gè)別的甚至超過(guò)15%；四是處理好集中投資與地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系。在理論上講，廣義貨幣供應(yīng)量（M2）對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響較明顯，但可采取分期分批逐步上解或轉(zhuǎn)存的辦法，稀釋和分散這些影響，盡量把對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的負(fù)面影響降到最小程度；五是處理好投資收益和參保人權(quán)益的關(guān)系。投資收益按照什么規(guī)則分配是一個(gè)問(wèn)題，比如在統(tǒng)籌養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶之間如何分配？處理不好容易誘發(fā)群體性事件；六是處理好多元化投資體制與現(xiàn)行投資政策的關(guān)系。采取中央集中投資的體制改革，應(yīng)立法先行，盡快制定《中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理?xiàng)l例》，否則一些與現(xiàn)行政策相沖突的問(wèn)題沒(méi)有解決的根據(jù)；七是處理好市場(chǎng)化投資與新建機(jī)構(gòu)定位的關(guān)系?！痘攫B(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理?xiàng)l例》之后，應(yīng)盡快制訂《養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資理事會(huì)條例》，以理順投資機(jī)構(gòu)若干法律關(guān)系，制定投資規(guī)范和準(zhǔn)則等，為新建機(jī)構(gòu)的功能定位做出規(guī)定；八是處理好投資體制和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的諸多關(guān)系。收益率為負(fù)值或大幅滑坡時(shí)，如何處理好中央投資機(jī)構(gòu)和參保人、個(gè)人賬戶與社會(huì)統(tǒng)籌的關(guān)系，這非常重要，即是否有必要建立擔(dān)?；蜓a(bǔ)償機(jī)制？如何建立？九是處理好新建投資機(jī)構(gòu)與制度轉(zhuǎn)型。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)向名義賬戶制轉(zhuǎn)型已是大勢(shì)所趨，在融資方式為現(xiàn)收現(xiàn)付的情況下，需建立投資年報(bào)制度、資產(chǎn)和未來(lái)債務(wù)的動(dòng)態(tài)測(cè)算制度等，處理好投資機(jī)構(gòu)與制度運(yùn)行的關(guān)系；十是處理好中央投資機(jī)構(gòu)與地方委托人的關(guān)系。地方各省上解資金進(jìn)行委托投資，這是典型的委托代理關(guān)系，應(yīng)對(duì)地方“委托人”制定一些基本規(guī)范，各省實(shí)行一致的委托人制度，中央投資機(jī)構(gòu)與委托人的關(guān)系也應(yīng)制定一個(gè)規(guī)范。