□許維鴻

　　剛剛開始的2015年，不僅是中國“十二五”規(guī)劃收官之年，也是全面深化改革、推進(jìn)依法治國的開局之年。在2014年各項(xiàng)工作的基礎(chǔ)上，各級(jí)政府落實(shí)PPP（混合所有制）、吸引民間資本，投資于“一帶一路”、國企改革等戰(zhàn)略方向，是2015年資本市場(chǎng)最期待的改革紅利。其中，財(cái)政部門的改革備受期待。

　　1月19日，財(cái)政部公布《PPP項(xiàng)目合同指南》，規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作，力求通過合同正確表達(dá)意愿、合理分配風(fēng)險(xiǎn)、妥善履行義務(wù)、有效主張權(quán)利，是政府和社會(huì)資本長期友好合作的重要基礎(chǔ)，也是PPP項(xiàng)目順利實(shí)施的重要保障。

　　這一系列財(cái)政主導(dǎo)的市場(chǎng)化改革方向，對(duì)于建立各級(jí)政府的信用約束機(jī)制，無疑是非常重要的。但由于過去十幾年，各級(jí)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的實(shí)際影響力在不斷加大，“一帶一路”所涉及省份往往比起東南沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，企業(yè)在與地方政府的博弈中，處于絕對(duì)劣勢(shì)，合法利益往往很難得到充分保障。

　　另一方面，中央財(cái)政對(duì)于地方政府融資平臺(tái)的規(guī)范，極大地壓縮了地方政府的融資能力，限制了地方對(duì)于公共服務(wù)領(lǐng)域、環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目和開發(fā)性金融的投資。在很多地方政府看來，中央倡導(dǎo)的PPP模式本質(zhì)是一種融資模式，這當(dāng)然是不對(duì)的。

　　以西北地區(qū)的荒漠化治理為例，華北平原日益加重的霧霾威脅，讓很多項(xiàng)目都變得愈發(fā)迫切。治霾新技術(shù)的應(yīng)用需要中央和地方密切配合，投入大量資金的同時(shí)，引入私營企業(yè)家管理，以利用PPP市場(chǎng)化機(jī)制提升資金使用效率，降低環(huán)境治理綜合成本，實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)中央、地方和企業(yè)的三贏。

　　比起地方政府對(duì)PPP認(rèn)識(shí)的不成熟，“一帶一路”上更缺乏的是成熟的PPP承做企業(yè)。參考國際上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)更發(fā)達(dá)國家的范例，經(jīng)過近一個(gè)世紀(jì)發(fā)展，政府委托的混合所有制項(xiàng)目招投標(biāo)，已經(jīng)是一個(gè)相對(duì)成熟的市場(chǎng)，承做企業(yè)和資本市場(chǎng)相得益彰——財(cái)政資金通過資本市場(chǎng)補(bǔ)貼環(huán)保公益項(xiàng)目，達(dá)到對(duì)地方項(xiàng)目增信的目的，以便于地方政府PPP項(xiàng)目進(jìn)行特許經(jīng)營權(quán)的融資安排和法律合同框架。而在中國，無論是資本市場(chǎng)，還是項(xiàng)目承做企業(yè)，都處于對(duì)PPP摸著石頭過河的階段，特許經(jīng)營權(quán)的金融市場(chǎng)評(píng)估也還沒有體系。

　　因此，推進(jìn)“一帶一路”的PPP公益環(huán)保項(xiàng)目等混合所有制創(chuàng)新，不僅要考慮中國延續(xù)多年的中央和地方財(cái)政、稅收、利益和義務(wù)協(xié)調(diào)問題，還需要充分考慮西北地區(qū)各級(jí)地方政府治理現(xiàn)代化不足的現(xiàn)狀，考慮到項(xiàng)目承攬的私有企業(yè)經(jīng)驗(yàn)不足、與政府議價(jià)能力不足的問題。如何通過資本市場(chǎng)，進(jìn)行混合所有制的架構(gòu)和金融創(chuàng)新，提高轉(zhuǎn)移支付的效率，把PPP項(xiàng)目成果做實(shí)，才是綜合解決政府、市場(chǎng)和資金矛盾的最佳途徑。

　　通過搭建多方參與、市場(chǎng)化運(yùn)作的混合所有制基金管理公司，將過去分散使用的財(cái)政資金進(jìn)行歸斂為一只只的PPP項(xiàng)目基金，并與地方政府和承做企業(yè)分別簽訂資金劃撥合同，將補(bǔ)貼資金劃撥職能從政府體系中分離出來，進(jìn)而減少轉(zhuǎn)移支付的“跑冒滴漏”，應(yīng)該是現(xiàn)階段破題“一帶一路”PPP項(xiàng)目效率的可行之路。

　　以治理霧霾公益環(huán)保項(xiàng)目為例，以往各級(jí)政府的補(bǔ)貼由多個(gè)部門負(fù)責(zé)發(fā)放，不僅包括中央和地方的財(cái)政廳，還包括中央和地方的發(fā)改委、林業(yè)部門、農(nóng)業(yè)部門、民政部門等。本來財(cái)政下決心拿出一大塊資金對(duì)某一個(gè)環(huán)境領(lǐng)域進(jìn)行治理，分到諸多部門的資金規(guī)模卻又獨(dú)立做不成大事，且轉(zhuǎn)移支付的使用效率大打折扣。

　　因此，將環(huán)境保護(hù)補(bǔ)貼發(fā)放職能從政府體系剝離出來，交由專業(yè)的PPP基金公司管理，當(dāng)然，這個(gè)政府PPP基金管理公司最好是混合所有制的，項(xiàng)目所在地地方政府的參與是必不可少的——例如，內(nèi)蒙古的PPP基金管理公司必須有代表自治區(qū)政府利益的股東。但是，為了形成現(xiàn)代企業(yè)制度的制衡機(jī)制，股份結(jié)構(gòu)絕對(duì)不能一股獨(dú)大，必須引入民營股東和中央公有制的股東，以制衡地方政府。

　　股東結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)過程中，核心央企的金融資本引入，由于其具有公有制和市場(chǎng)化運(yùn)作雙重屬性，對(duì)地方PPP基金管理公司設(shè)立往往事半功倍。畢竟地方PPP基金管理公司只要公有制股東超過51%、代表地方利益的股東超過51%，就可以保證公司運(yùn)作符合改革戰(zhàn)略意圖。進(jìn)而，PPP基金管理公司、地方政府、項(xiàng)目承辦私有企業(yè)，就形成了一個(gè)三角形的法律框架體系，圍繞PPP項(xiàng)目的特許經(jīng)營權(quán)進(jìn)行談判、招投標(biāo)、簽訂合同、監(jiān)督實(shí)施等一系列工作。

　　改革初期，最佳的機(jī)制創(chuàng)新應(yīng)該是各級(jí)財(cái)政，通過對(duì)資金閘口的嚴(yán)格分類管理，選擇具有示范意義的、可復(fù)制的環(huán)保公益項(xiàng)目，通過在銀行設(shè)立專有資金托管賬戶，進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的類基金管理模式，讓PPP項(xiàng)目的招投標(biāo)和執(zhí)行監(jiān)管規(guī)范起來。對(duì)于資本市場(chǎng)而言，也只有形成清晰高效的PPP投融資模式，對(duì)上市公司標(biāo)的的價(jià)值評(píng)估才是公平和可信的。