一、國企改革關(guān)鍵是處理好政府和市場關(guān)系

　?。ㄒ唬┻^往國企改革緩解了當(dāng)時面臨的問題

　　改革開放以來，國有企業(yè)改革大致經(jīng)歷了3個階段。一是放權(quán)讓利和政企分開階段。為增加供給克服短缺，改革開放后大體上用了15年時間，通過擴權(quán)讓利、承包經(jīng)營責(zé)任制等措施，把國有企業(yè)引入市場。二是抓大放小和建立現(xiàn)代企業(yè)制度階段。為解決國有企業(yè)自身困難，1993-2003年通過“抓大放小”、困難企業(yè)退出、分離企業(yè)辦社會職能、轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制、建立現(xiàn)代企業(yè)制度等一系列措施，著力解決國有企業(yè)走向市場后暴露出來的結(jié)構(gòu)不合理、機制不適應(yīng)、社會負(fù)擔(dān)重、歷史包袱多等問題。其中十五屆四中全會《關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》和1998年實施的國企脫困 “三年攻堅”，為新世紀(jì)國企發(fā)展打下堅實基礎(chǔ)。三是股份制和國有資產(chǎn)管理體制改革階段。為規(guī)范國企監(jiān)管和提升企業(yè)活力，2003年以來按照所有者和出資人權(quán)責(zé)利統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的原則改革國有資產(chǎn)管理體制，積極推行股份制、公司制改革，完善法人治理結(jié)構(gòu)。

　　應(yīng)該說，三輪改革有效緩解了國有企業(yè)當(dāng)時面臨的突出問題。經(jīng)過改革國企布局結(jié)構(gòu)優(yōu)化，政企分開和現(xiàn)代企業(yè)制度建立明顯進展，效益改善為經(jīng)濟社會做出很大貢獻。目前國民經(jīng)濟39個工業(yè)子行業(yè)中，有18個行業(yè)國企產(chǎn)值占比低于10%。財政預(yù)算不再安排補充國有企業(yè)資本金支出，不再安排資金彌補企業(yè)經(jīng)營性虧損，銀行不再為困難企業(yè)輸血。全國90%以上的國有企業(yè)完成了公司制股份制改革，中央企業(yè)及其子企業(yè)已有52%引入非公資本形成混合所有制。截至2012年底，中央企業(yè)及其子企業(yè)控股的上市公司共378家，上市公司中非國有股權(quán)比例已超過53%。地方國有企業(yè)控股的上市公司681家，非國有股權(quán)比例已超過60%。世界500強中國有企業(yè)由2003年的6家增至2012年的54家，8年間全國國有企業(yè)凈利潤年均增長25.2%，累計上繳稅金17.1萬億元，2011年占全國稅收的38.4%。

　?。ǘ┊?dāng)前改革是為更好發(fā)揮國企雙重作用

　　近年來特別是國際金融危機后，國有企業(yè)發(fā)揮了穩(wěn)定經(jīng)濟的作用，同時一些問題也進一步凸顯：國企大而不強、部分領(lǐng)域“國進民退”、部分行業(yè)壟斷地位妨礙市場主體公平競爭等。這些問題的存在，難以更好發(fā)揮國有企業(yè)社會職能和保值增值的作用。具體表現(xiàn)如下。

　　一是現(xiàn)代企業(yè)制度尚未完全建立。公司治理結(jié)構(gòu)中，母公司層面的公司制股份制改革步伐相對較慢，民營資本話語權(quán)缺失。董事會的考核和選任、評價機制還不完善，經(jīng)營者的行政化管理色彩濃重，缺乏市場化退出渠道。一些國有企業(yè)人事勞動和分配制度改革有待深化，市場化選人用人和激勵約束機制還沒有真正形成。

　　二是國有企業(yè)總體上大而不強。目前大多仍分布在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)比重較低。一些企業(yè)還在走擴大規(guī)模、增加投入的外延式道路，內(nèi)涵式增長模式尚未形成。企業(yè)創(chuàng)新能力亟待提高，與國際先進企業(yè)相比，國有企業(yè)研發(fā)投入有限，不少核心關(guān)鍵技術(shù)受制于人。國際化經(jīng)營能力較弱，跨國經(jīng)營指數(shù)遠低于國際水平。

　　三是國有資產(chǎn)管理體制欠完善影響國資保值增值。政企不分、政資不分問題仍然存在，應(yīng)由企業(yè)自主決策的一些重大事項仍由政府審批。監(jiān)管政出多門，規(guī)則不一，導(dǎo)致資源配置分散，經(jīng)營效率低下。出資人職責(zé)和政府公共管理職能存在交叉。國有企業(yè)收入分配管理、資本經(jīng)營預(yù)算、境外資產(chǎn)監(jiān)管等方面的制度體系需要進一步完善。

　　四是體制差異造成國有企業(yè)社會負(fù)擔(dān)重。國有企業(yè)辦社會職能還沒有完全分離。2011年底中央企業(yè)還有醫(yī)院、學(xué)校等機構(gòu)8000多個，每年費用補貼幾百億元。中央企業(yè)現(xiàn)有離退休人員524萬人，困難職工100多萬人，企業(yè)為此承擔(dān)大量管理、補貼職能，加重負(fù)擔(dān)。

　?。ㄈ﹪蟾母锢щy重重的原因

　　經(jīng)過多輪國企改革，仍存在這樣那樣的問題，發(fā)達國家也曾不斷探索國企改革路徑，既有理論上的困難也有各國現(xiàn)實的原因。

　　理論上，國有企業(yè)是國家所有，需要在發(fā)揮彌補市場失靈作用基礎(chǔ)上，提高運營效率實現(xiàn)保值增值。但國有企業(yè)具有產(chǎn)權(quán)歸屬唯一性、產(chǎn)權(quán)經(jīng)營的代理性和不可分性、使用權(quán)的排他性、收益權(quán)的確定性和剩余索取權(quán)的不可轉(zhuǎn)讓性等特點。這些特點導(dǎo)致國有企業(yè)常常面臨平衡政府需求和企業(yè)盈利的關(guān)系問題?，F(xiàn)實中，政企不分、政資不分，兩權(quán)混淆，企業(yè)無法按照市場規(guī)律開展經(jīng)營效率低下；委托代理由于信息不充分、內(nèi)部激勵機制不完善等，出現(xiàn)道德風(fēng)險甚至國有資產(chǎn)流失；資源壟斷導(dǎo)致不公平競爭和壟斷行業(yè)發(fā)展滯后；國有企業(yè)憑借資金、技術(shù)實力和接近政府資源等優(yōu)勢進入競爭性行業(yè)，出現(xiàn)“國進民退”等問題。

　　一是缺少對國有企業(yè)的完整分類和準(zhǔn)確定位，社會利益和盈利增值等不同職能的企業(yè)混同管理和考核，影響各類企業(yè)的職能實現(xiàn)。

　　二是“國資委—國有企業(yè)”的管理體制下，企業(yè)高級管理人員由政府任命，行政指令介入經(jīng)營管理多，監(jiān)管“指揮棒”異化企業(yè)行為，使得有效監(jiān)督、國資保值增值和塑造企業(yè)市場主體地位之間平衡十分困難。

　　三是股份制改革不到位，國有股一股獨大現(xiàn)象多，特別是母公司仍以國有獨資或者國有股份制的集團公司身份出現(xiàn)，非國有股話語權(quán)和決策權(quán)不足，企業(yè)無法按經(jīng)濟規(guī)律經(jīng)營決策。

　　四是國有企業(yè)和民營企業(yè)公平競爭難，國有企業(yè)與政府有千絲萬縷的聯(lián)系，市場準(zhǔn)入、資源占有、員工身份等方面與民營企業(yè)都形成不公平競爭。

　　五是缺少員工持股計劃，沒有把股權(quán)激勵與股權(quán)分散化結(jié)合起來，員工“大鍋飯”、“鐵飯碗”心理重，高級管理人員和核心技術(shù)人員的積極性無法充分發(fā)揮。

　　六是國有企業(yè)歷史包袱重，經(jīng)營失敗退出難。

　　二、三中全會后國企改革有進展有難點

　　十八屆三中全會要求，以規(guī)范經(jīng)營決策、資產(chǎn)保值增值、公平參與競爭、提高企業(yè)效率、增強企業(yè)活力、承擔(dān)社會責(zé)任為重點，進一步深化國有企業(yè)改革。按照這一要求，國家、地方和企業(yè)層面都進行了積極探索，有成效但關(guān)鍵問題尚未突破。

　?。ㄒ唬└母镞M展和試點

　　在國家層面，國資委已經(jīng)啟動混合所有制、國有資本投資運營公司、董事會授權(quán)改革和紀(jì)檢監(jiān)察四項改革試點。涉及中國醫(yī)藥、中國建材、國家開發(fā)投資公司、中國節(jié)能環(huán)保公司、新興際華、中糧等六家央企。試點的選取一定程度上是對上述企業(yè)前期改革成績的肯定。未來，民營資本在混合所有制企業(yè)中的地位和話語權(quán)有望提升，國有資本出資人制度將發(fā)生變化，資本運作能力和混合所有制企業(yè)的市場主體地位將獲得提升。

　　各地試驗性推出一些方案，上海率先公布《關(guān)于進一步深化上海國資改革促進企業(yè)發(fā)展的意見》之后，陜西等地國企改革方案相繼出臺。截至目前，全國已有上海、甘肅、山東、江蘇、云南、湖南、貴州、重慶、天津、四川、湖北、江西、山西、北京、廣東、陜西等16個省市公布國企改革方案。內(nèi)容涉及混合所有制、國資結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)權(quán)制度、分類監(jiān)管等多方面內(nèi)容。

　　中石化改革步伐加快，目前已經(jīng)推出三大資產(chǎn)重組方案，主要是對集團存續(xù)資產(chǎn)和業(yè)務(wù)及上市公司的資產(chǎn)和業(yè)務(wù)進行專業(yè)化重組，推進市場化運營和差異化競爭。方式包括將現(xiàn)有資產(chǎn)裝入上市平臺，借殼重組部分資產(chǎn)，銷售公司引進25家境內(nèi)外投資者超千億元的資產(chǎn)重組，潤滑油和管道儲運業(yè)務(wù)成立獨立公司，醞釀分拆上市，下屬上市公司的專業(yè)化重組改造，改善負(fù)債結(jié)構(gòu)。

　　已有的嘗試以增量改革為主、存量改革為輔，以總結(jié)經(jīng)驗為主、新的探索為輔。更多的是對原有國企改革方向的重申和制度細(xì)化，在專業(yè)化和公眾化方面進展較多，對國資委、國有資本投資運營公司和國有企業(yè)關(guān)系，和國企分類等深層次問題沒有更多涉及。目前情況下，沒有國家層面的共識和制度設(shè)計，或特許授權(quán)，地方和央企也很難做出實質(zhì)性突破。

　?。ǘ┴酱鞔_和突破的改革難點

　　一是混合所有制企業(yè)是否允許非公資本控股，以及經(jīng)營決策是否按照股份說話。經(jīng)過多年改革國企與非公資本混合的情況不斷出現(xiàn)，但往往混合經(jīng)濟仍按國企規(guī)則運轉(zhuǎn)，非公資本沒有話語權(quán)，難以發(fā)揮非公資本積極性，無法實現(xiàn)優(yōu)勢互補，甚至部分非公資本萌生退意。

　　二是高級管理人員怎么選，誰來管。與國有資本相比，非公資本一大優(yōu)勢是按市場規(guī)律行事，因此混合所有制企業(yè)特別是非公資本控股企業(yè)高管人員應(yīng)由股東大會按市場規(guī)則選聘懂經(jīng)營的人擔(dān)任董事長和總經(jīng)理，賦予足夠自主權(quán)限，設(shè)置完備的激勵約束機制。

　　三是限定壟斷行業(yè)和領(lǐng)域，確保混合所有制企業(yè)平等競爭。國有企業(yè)一直在能源、電信、鐵路、市政等領(lǐng)域處在壟斷地位，非公資本無法進入。不僅不利于非公資本公平競爭，也不利于行業(yè)健康發(fā)展和消費者利益提升。甚至連一些基本的市場信息也不充足。如果不能最大限度縮小壟斷范圍，改革效果也將大打折扣。

　　四是國有資產(chǎn)監(jiān)管目標(biāo)要恰當(dāng)合理。國有資產(chǎn)應(yīng)保值增值，但并不是每一筆國有投資都只賺不賠。這不符合市場經(jīng)濟規(guī)律，也必然導(dǎo)致國有企業(yè)為保值增值不顧市場規(guī)律，加劇與非公企業(yè)不公平競爭。改革應(yīng)在確保國有資本總量不少的前提下，明確區(qū)分經(jīng)營損失和違法侵占的監(jiān)管。

　　五是混合所有制企業(yè)要消除體制性身份待遇差別。長期以來我國有體制內(nèi)外之別，也是國有企業(yè)積累重大歷史包袱的原因。發(fā)展混合所有制，如果不統(tǒng)一人員身份待遇，難以制定實施對所有員工有效的激勵約束制度。

　　三、科學(xué)分類推進國企改革

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　　一是科學(xué)分類。為發(fā)揮各種資本的優(yōu)勢，依據(jù)行業(yè)性質(zhì)和地位不同，現(xiàn)在國有企業(yè)應(yīng)分為四類：（1）涉及國家安全的少數(shù)國有企業(yè)和國有資本投資運營公司國有獨資，政府運營；（2）涉及國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的如高科技和軍工產(chǎn)業(yè)企業(yè)，保持國有絕對控股；（3）涉及支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等行業(yè)的重要國有企業(yè)，保持國有相對控股；（4）國有資本不需要控制并可以由社會資本控股的國有企業(yè)，可采取國有參股形式或者全部退出。

　　二是優(yōu)勢互補?；谏鲜龇诸愂垢鞣N所有制資本取長補短、相互促進、共同發(fā)展。國有資本的優(yōu)勢是：資金和科技實力較強，政府資源較多，信用等級較高，在融資方面有一定優(yōu)勢，市場整合能力和議價實力強；不足是：政企不分導(dǎo)致決策不能自主，盈虧無須自負(fù)導(dǎo)致預(yù)算軟約束和效率較低行為異化，壟斷削弱競爭壓力和能力，觀念落后包袱沉重。國內(nèi)民營資本的優(yōu)勢是：機制（人事、勞動和分配）靈活，自主決策效率較高，對市場足夠敏感，約束剛性，成本控制和管理完善；不足是戰(zhàn)略和用人方面不夠穩(wěn)定，公司治理現(xiàn)代化程度不高，容易搞成家族企業(yè)，資金人才等方面實力不高。

　　外資的優(yōu)勢是：具有相對較高的技術(shù)、管理經(jīng)驗，有品牌、銷售網(wǎng)絡(luò)、商業(yè)模式等國際視野，有全球技術(shù)和市場開發(fā)能力，但對中國市場和規(guī)則不夠熟悉。（2）、（3）、（4）類企業(yè)改革方案設(shè)計要體現(xiàn)上述優(yōu)劣勢，比如同一個企業(yè)內(nèi)部不同資本代表人按照優(yōu)勢進行分工合作。

　　三是出資人差異。國資委作為出資人，負(fù)責(zé)（1）類企業(yè)的運轉(zhuǎn)和國有資本增減調(diào)劑，同時負(fù)責(zé)（1）、（2）和（3）類企業(yè)的經(jīng)營管理過程中的合規(guī)性監(jiān)管。針對上述分類中的（2）、（3）、（4）類企業(yè)，各組建兩家國有資本投資、運營公司作為出資人，分別負(fù)責(zé)三類企業(yè)的投資運營和資本保值增值；國有資本投資運營公司決定對部分行業(yè)和企業(yè)的進出和投資數(shù)量；在合規(guī)經(jīng)營和國有資本總量不減少的情況下，國資委和國有資本投資運營公司不干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營。

　　四是放手經(jīng)營。完善（2）、（3）、（4）類企業(yè)的現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)，國有資本代表僅負(fù)責(zé)與政府溝通協(xié)調(diào)和及時向出資人反饋經(jīng)營信息，業(yè)務(wù)經(jīng)營全部放給非公資本。（1）類企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營信息公開，接受監(jiān)督。

　　五是總量增值。四分法基礎(chǔ)上，國有資產(chǎn)只在本類企業(yè)內(nèi)部保持總量保值增值，不求每個企業(yè)每項投資都盈利。第（1）類企業(yè)出現(xiàn)虧損或者擴大資本金時，由國資委出面協(xié)調(diào)（2）、（3）、（4）類企業(yè)對應(yīng)的國有資本投資運營公司補虧或增加投資。

　?。ǘ┚唧w改革建議

　　一是組建國有獨資的國有資本投資運營公司。設(shè)定資本規(guī)模下限，（2）、（3）、（4）類企業(yè)出資組建國有資本投資和運營公司，介于國資委和實體企業(yè)之間，負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)的投資經(jīng)營和存量資產(chǎn)的流動重組，以及國有資本在市場上的投資、運營和總量增值，只從事國有資本經(jīng)營管理不從事具體產(chǎn)品經(jīng)營。

　　二是進一步明確國資委職能。國資委負(fù)責(zé)向（1）類企業(yè)派駐高級經(jīng)營管理人員并對其考核；同時負(fù)責(zé)國有資本投資運營公司的章程、預(yù)算和調(diào)劑管理，明確國資委和企業(yè)董事會之間的權(quán)責(zé)界限，審議批準(zhǔn)公司預(yù)算，強化預(yù)算管理和約束；負(fù)責(zé)不同國有資本投資運營公司之間的資本調(diào)劑和交易。國資委紀(jì)檢和審計部門負(fù)責(zé)所有國有資本的合規(guī)交易。

　　三是加快推進（2）、（3）、（4）類國有企業(yè)改革。推進母公司層面的公司化和混合所有制改革，多方式推進國有企業(yè)改制上市，暫不具備上市條件的通過引入投資者實現(xiàn)股權(quán)多元化。引入具有資金、技術(shù)、管理優(yōu)勢的戰(zhàn)略投資者，引入社?；稹⒈ｋU基金和股權(quán)投資基金等機構(gòu)投資者參與國有企業(yè)改制重組。按照資本市場的要求和規(guī)則運作，公開主要經(jīng)營信息接受市場監(jiān)督。國有資本投資運營公司以出資人身份派駐代表，負(fù)責(zé)反映經(jīng)營信息供投資運營公司決策參考。

　　四是完善企業(yè)考核和治理結(jié)構(gòu)。第（1）類企業(yè)仍由國資委根據(jù)國家戰(zhàn)略需要委派高級管理人員，以是否完成國家下達任務(wù)為考核標(biāo)準(zhǔn)，公開重要經(jīng)營信息。國資委不直接干預(yù)第（2）、（3）類企業(yè)，由投資運營公司根據(jù)情況派駐出資人代表，考核兼顧國家任務(wù)和盈利，前者看國家任務(wù)基礎(chǔ)上的盈利，后者則是各占50%平均。第（4）類企業(yè)由投資運營公司派駐代表，以利潤最大化為考核標(biāo)準(zhǔn)。進一步完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，確保混合所有制企業(yè)按市場規(guī)律運營。

　　五是改革企業(yè)內(nèi)部激勵機制。第（1）類國企不以盈利為目的，收入和管理類似參照國家機關(guān)工作人員。國有資本投資運營公司高管薪酬由國資委核定區(qū)間，非高管按照投資運營業(yè)績?nèi)〉檬杖?。?）、（3）、（4）類混合所有制企業(yè)所有員工完全按照市場機制獲得收入，新老劃斷，消除新員工體制內(nèi)外的身份差異，出臺重點員工持股計劃。

　　國有企業(yè)既要承擔(dān)社會職能和公共利益，又要提高企業(yè)效率實現(xiàn)保值增值。國企改革本質(zhì)目的就是在上述兩者之間找出最佳平衡點。結(jié)合當(dāng)前我國國有企業(yè)面臨主要問題、最新國企改革的探索、國企改革的關(guān)鍵問題，筆者認(rèn)為，應(yīng)分類推進國企改革思路，并由此重新理順國資委、國有資本投資運營公司和國有企業(yè)之間的關(guān)系。

　　為發(fā)揮各種資本的優(yōu)勢，依據(jù)行業(yè)性質(zhì)和地位不同，現(xiàn)在國有企業(yè)應(yīng)分為四類：（1）涉及國家安全的少數(shù)國有企業(yè)和國有資本投資運營公司國有獨資，政府運營；（2）涉及國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的如高科技和軍工產(chǎn)業(yè)企業(yè)，保持國有絕對控股；（3）涉及支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等行業(yè)的重要國有企業(yè)，保持國有相對控股；（4）國有資本不需要控制并可以由社會資本控股的國有企業(yè)，可采取國有參股形式或者全部退出?；谏鲜龇诸愂垢鞣N所有制資本取長補短、相互促進、共同發(fā)展。