□中國市場學(xué)會(huì)理事 張銳

　　雖然前不久新修訂的《預(yù)算法》要到明年才能正式實(shí)施，但法律框架之下頂層設(shè)計(jì)的改革腳步卻已先行。國慶長假期間，國務(wù)院正式發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(簡稱《意見》)，依法明確賦予了地方政府舉債的權(quán)利與資格。不過，無論是政策設(shè)計(jì)還是實(shí)際運(yùn)作，地方政府舉債在我國尚屬破冰之舉，自然就應(yīng)該吸收和借鑒國外相關(guān)國家的成熟經(jīng)驗(yàn)。

　　統(tǒng)計(jì)資料顯示，在目前全球53個(gè)主要國家中，有37個(gè)允許地方政府舉債，作為一個(gè)統(tǒng)一規(guī)定，這些國家只允許聯(lián)邦政府或中央政府舉借外債，地方政府通常只能舉借內(nèi)債。而且地方政府在舉債時(shí)必須遵守“黃金規(guī)則”，即除短期債務(wù)以外，地方政府舉債只能用于基礎(chǔ)性和公益性投資項(xiàng)目。解讀《意見》可見，我國地方政府舉債無疑遵循了“國際慣例”，如《意見》明確要求，“地方債務(wù)用途，只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出”等。

　　從舉債路徑來看，各國地方政府主要有發(fā)行地方政府債券和向金融機(jī)構(gòu)借款兩種方式。其中美國各州只允許發(fā)行市政債券，聯(lián)邦政府對這類債券予以稅收減免等優(yōu)惠政策支持；而法國、英國、印度等國地方政府發(fā)債主要或者全部來自銀行貸款；在日本，地方政府既向銀行等金融機(jī)構(gòu)借款，也能夠通過公募或私募方式發(fā)行債券。從《意見》來看，我國地方政府舉債基本借鑒了美國的做法。按照規(guī)定，“地方政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借”，這樣包括城投債在內(nèi)的我國地方政府先前30多種舉債方式將全部關(guān)閉。另外，《意見》將地方政府債券劃分為一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)，前者主要以一般公共預(yù)算收入償還，后者以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。這種償還方式非常類似于美國市政債券下一般責(zé)任債券和收益?zhèn)膭澐帧Ｔ诿绹?，地方政府一般?zé)任債券由政府財(cái)政稅收償還，而收益?zhèn)倪€本付息來自于特定項(xiàng)目的收入。

　　為有效監(jiān)管地方政府的舉債行為，特別是約束舉債過程中的道德風(fēng)險(xiǎn)，許多國家都特別注重對包括以舉債規(guī)模、類型、程序等為主要內(nèi)容的事前監(jiān)管。按照中央政府介入程度的不同，目前各國對地方政府舉債的事前監(jiān)管可以劃分為行政控制模式、規(guī)則導(dǎo)向模式、協(xié)商合作模式與市場約束模式四種。行政控制模式是指中央政府對地方政府舉債行為進(jìn)行直接干預(yù)，規(guī)則導(dǎo)向模式是指通過相對固定的財(cái)政準(zhǔn)則來約束地方政府舉債行為，協(xié)商合作模式是指由中央政府與地方政府共同商定地方政府舉債事宜，而市場約束模式是指利用市場機(jī)制引導(dǎo)地方政府融資行為的監(jiān)管機(jī)制。分析《意見》可以看出，我國采取了行政控制模式和規(guī)則導(dǎo)向模式相結(jié)合的事前監(jiān)管方式。按照《意見》規(guī)定，地方發(fā)債必須經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，中央政府對地方政府債務(wù)規(guī)模實(shí)行限額管理，同時(shí)《意見》明確了相應(yīng)的懲罰機(jī)制。

　　比較發(fā)現(xiàn)，在所有事前監(jiān)管中，對債務(wù)規(guī)模的控制成為了所有國家監(jiān)管的重中之重，并紛紛出臺了債務(wù)規(guī)?？刂频臉?biāo)準(zhǔn)。如英國政府規(guī)定全國政府債務(wù)余額應(yīng)當(dāng)?shù)陀贕DP的40%，并致力于將地方政府債務(wù)余額占GDP的比重控制在4%以內(nèi)；巴西政府規(guī)定州及市政府新借款不得超過當(dāng)年凈收入的16%，而債務(wù)還本付息額不得超過實(shí)際凈收入的1115%；俄羅斯規(guī)定地方政府借款的上限為預(yù)算支出的15%；保加利亞規(guī)定市政府借款不得高于其當(dāng)年收入的10%；目前美國有30個(gè)州的憲法明確規(guī)定了州政府本級發(fā)行一般責(zé)任債券的規(guī)模限額。與其他國家相比，我國目前實(shí)施財(cái)政分稅制，地方政府有非常強(qiáng)烈的過度舉債傾向，中央政府在確立了限額管理原則的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)確立地方政府舉債的量化控制標(biāo)準(zhǔn)。

　　值得關(guān)注的是，為了達(dá)到對債務(wù)規(guī)模的控制，許多國家相應(yīng)建立起了靈敏的風(fēng)險(xiǎn)評估、預(yù)警與糾錯(cuò)機(jī)制。如美國俄亥俄州將地方政府債務(wù)與其財(cái)政狀況聯(lián)系起來，由州審計(jì)局用三類財(cái)政狀況指標(biāo)衡量州以下地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平，風(fēng)險(xiǎn)高的地方政府被列入“預(yù)警名單”進(jìn)行監(jiān)控，嚴(yán)重的則被列入“危機(jī)名單”，由州專門對其成立的“財(cái)政計(jì)劃和監(jiān)督委員會(huì)”特別監(jiān)控，以督促其在規(guī)定期限內(nèi)化解危機(jī)。同樣，哥倫比亞將地方政府債務(wù)與其償付能力聯(lián)系起來，用利息支出率和債務(wù)率兩個(gè)指標(biāo)來確定地方政府處于“紅燈區(qū)”還是“綠燈區(qū)”。進(jìn)入“紅燈區(qū)”的地方政府被嚴(yán)格禁止舉借新債。在印度，如果地方政府超過舉債上限，必須在14天的透支期償還所有債務(wù)，否則其債務(wù)資金賬戶將被凍結(jié)，印度儲備銀行將啟動(dòng)自動(dòng)扣款機(jī)制。在巴西，若地方政府舉債規(guī)模超過了限額標(biāo)準(zhǔn)，將不允許舉借新的債務(wù)。參考國際經(jīng)驗(yàn)，我國亟需明確地方政府合理的債務(wù)率、新增債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率等具體指標(biāo)，并出臺相應(yīng)的量化考核機(jī)制，以形成對地方政府過高負(fù)債的倒逼壓制力量。

　　像許多國家那樣，我國地方政府的舉債在《意見》中也被要求納入全口徑的預(yù)算管理，而且明確規(guī)定在不突破限額的前提下，地方舉債的實(shí)際規(guī)模交由本級人大決定。客觀地分析，地方舉債納入公共財(cái)政預(yù)算應(yīng)當(dāng)沒有任何問題，但我國地方人大并沒有如同國外議會(huì)機(jī)構(gòu)那樣的充分獨(dú)立性，能否真正擔(dān)當(dāng)起“閘門”作用真的不好說。為此，需要強(qiáng)化地方權(quán)力機(jī)關(guān)和政府機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，實(shí)行誰主債誰負(fù)責(zé)，誰審批誰擔(dān)責(zé)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)追溯機(jī)制。同時(shí)，作為地方人大監(jiān)督的重要補(bǔ)充，應(yīng)當(dāng)重視發(fā)揮評級機(jī)構(gòu)的作用，而為了提升評級機(jī)構(gòu)的客觀度與準(zhǔn)確度，必須形成地方債務(wù)動(dòng)態(tài)性的公開發(fā)布機(jī)制，地方政府在向中央政府按時(shí)匯報(bào)財(cái)政賬戶收支情況的同時(shí)，須定期在公眾性的信息平臺上發(fā)布政府債務(wù)報(bào)告，接受市場的判斷和選擇。

　　事后監(jiān)管如同事前、事中監(jiān)管一樣重要，因?yàn)樗苯雨P(guān)系到地方政府債務(wù)違約的處置結(jié)果以及地方政府的最終走向。分析發(fā)現(xiàn)，目前國際上對地方債務(wù)違約的應(yīng)急處置主要有司法和行政兩種機(jī)制，前者由法院主導(dǎo)地方債務(wù)的重組，后者由上級政府采取接管式的債務(wù)重組。按照《意見》規(guī)定，對于地方政府的負(fù)債，中央政府實(shí)行不救助原則。但客觀事實(shí)是，我國地方政府并沒有如同美國州及州以下地方政府充分的自主權(quán)，而且美國財(cái)政分權(quán)程度很高，上級可以不對下級政府施以援助，并允許地方政府破產(chǎn)。由于財(cái)權(quán)的有限性，直接決定了我國地方政府債務(wù)責(zé)任的有限性。若真的有地方政府破產(chǎn)，料定不會(huì)被簡單地拋向市場。當(dāng)然，拋開中央政府對地方政府債務(wù)違約是否救助不說，像許多國家那樣建立起償債準(zhǔn)備金制度還是非常必要的。如在美國，30個(gè)州政府都按照債券還本付息總額的100%-120%，或按債券發(fā)行額的10%建立了償債準(zhǔn)備金。在印度，14個(gè)邦政府建立了統(tǒng)一的償債基金，中央銀行是該基金的管理人。通過償債準(zhǔn)備金制度的建立，既可以增強(qiáng)地方政府的償債能力，同時(shí)保證地方公共財(cái)政的正常運(yùn)行。