□本報(bào)記者 顧鑫

　　中國(guó)證券法學(xué)研究會(huì)常務(wù)理事、浙江大學(xué)光華法學(xué)院教授李有星近日在接受中國(guó)證券報(bào)記者專(zhuān)訪時(shí)稱(chēng)，《證券法》修訂的關(guān)鍵是確立和完善適應(yīng)股票發(fā)行注冊(cè)制的制度，尤其是確立和完善證券監(jiān)管能力方面的制度設(shè)計(jì)，這事關(guān)注冊(cè)制改革的成敗。他認(rèn)為，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)事中事后監(jiān)管應(yīng)當(dāng)具有包括準(zhǔn)立法權(quán)、準(zhǔn)司法權(quán)、執(zhí)法權(quán)、協(xié)調(diào)權(quán)等在內(nèi)的權(quán)力，應(yīng)通過(guò)《證券法》的修訂確定下來(lái)。

　　對(duì)監(jiān)管能力提出更高要求

　　中國(guó)證券報(bào)：如何看待股票發(fā)行注冊(cè)制改革和《證券法》修訂之間的關(guān)系，前者對(duì)后者提出了怎樣的要求？

　　李有星：股票發(fā)行注冊(cè)制總的來(lái)講，是從股票發(fā)行端的實(shí)質(zhì)功能出發(fā)重新設(shè)計(jì)市場(chǎng)參與者的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，重新設(shè)計(jì)證券市場(chǎng)監(jiān)管者的權(quán)力與職責(zé)，按照時(shí)髦的說(shuō)法，還權(quán)于市場(chǎng)的同時(shí)，監(jiān)管者要把市場(chǎng)治理得更好，保護(hù)投資者利益。因此，注冊(cè)制改革的成功與否，取決于《證券法》對(duì)證券監(jiān)管能力的制度設(shè)計(jì)如何。

　　注冊(cè)制的推進(jìn)是必然，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能必然從事先審核，退居事中、事后監(jiān)管，這對(duì)監(jiān)管能力提出了更高要求。這種能力包括法律對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)授權(quán)的充分，也包括監(jiān)管機(jī)構(gòu)工作人員的素質(zhì)和能力。作為證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具有包括準(zhǔn)立法權(quán)、準(zhǔn)司法權(quán)、執(zhí)法權(quán)、協(xié)調(diào)權(quán)等等在內(nèi)的權(quán)力，以很好完成注冊(cè)制下的監(jiān)管重任。《證券法》修改需要突出證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)在注冊(cè)制下的完成監(jiān)管所需的職權(quán)職責(zé)必備的制度設(shè)計(jì)，將適度的立法、司法、執(zhí)法權(quán)力通過(guò)《證券法》確定下來(lái)。

　　應(yīng)完善三方面制度設(shè)計(jì)

　　中國(guó)證券報(bào)：適應(yīng)注冊(cè)制要求的證券監(jiān)管能力需要《證券法》確立和完善什么樣的制度？

　　李有星：一是確立證券監(jiān)管機(jī)關(guān)的獨(dú)特性地位制度，二是擴(kuò)大證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)立法、準(zhǔn)司法和執(zhí)法能力制度，三是確立行為統(tǒng)一監(jiān)管的證券監(jiān)管模式、合力監(jiān)管制度。

　　我國(guó)金融監(jiān)管領(lǐng)域有“一行三會(huì)”，相對(duì)應(yīng)有一位行長(zhǎng)和三位主席。中央銀行行長(zhǎng)要國(guó)務(wù)院總理提名人大任免，但證監(jiān)會(huì)主席的任免還沒(méi)有這個(gè)程序。證監(jiān)會(huì)要實(shí)現(xiàn)對(duì)公眾投資者保護(hù)，維護(hù)國(guó)家證券資本市場(chǎng)的安全，同時(shí)還擁有準(zhǔn)立法、準(zhǔn)司法和執(zhí)法的權(quán)力，這樣的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)有獨(dú)特性的地位，有必要確立證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)為特設(shè)的相對(duì)獨(dú)立的國(guó)家行政機(jī)構(gòu)序列，證監(jiān)會(huì)主席由國(guó)務(wù)院總理提名，人大任免，同時(shí)還可以考慮非主席個(gè)人負(fù)責(zé)制，而是主席委員會(huì)負(fù)責(zé)制。

　　現(xiàn)行《證券法》在基于核準(zhǔn)制模式下已經(jīng)給證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置了包括調(diào)查、銀行賬戶查詢、凍結(jié)、查封等在內(nèi)的權(quán)力，但這些尚不能適應(yīng)注冊(cè)制背景下的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)有的權(quán)力要求。

　　此外，通過(guò)證券行為統(tǒng)一監(jiān)管是提升監(jiān)管能力的第一制度。同屬證券性質(zhì)的產(chǎn)品，同屬證券業(yè)務(wù)的活動(dòng)，同屬證券交易的市場(chǎng)，通過(guò)證券法的規(guī)定，建立歸口統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管規(guī)則。其中，最為困難的是證券范圍的定義。美國(guó)《證券法》關(guān)于證券的定義較為寬泛，使美國(guó)證監(jiān)會(huì)（SEC）自然成為了直接融資領(lǐng)域的主導(dǎo)者，也包括民間融資市場(chǎng)的主導(dǎo)者，凡是證券類(lèi)融資行為均屬于SEC管轄，除非法律已經(jīng)規(guī)定專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)監(jiān)管。所以，沒(méi)有明確分工的證券行為均屬于證監(jiān)會(huì)管的模式是理想的資本市場(chǎng)管理模式。

　　在堅(jiān)持證券行為統(tǒng)一監(jiān)管的前提下，要充分發(fā)揮自律機(jī)構(gòu)的作用，自律機(jī)構(gòu)能夠解決的問(wèn)題由其自己解決，形成證券監(jiān)管部門(mén)與自律機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)機(jī)制。建立健全“緊密型”政府部門(mén)協(xié)同機(jī)制，提高風(fēng)險(xiǎn)防范和處置能力。要加強(qiáng)政府部門(mén)信息共享，促進(jìn)部門(mén)協(xié)作，加強(qiáng)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，避免監(jiān)管重疊和監(jiān)管盲區(qū)。要擴(kuò)大與境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合作。通過(guò)多方的協(xié)調(diào)、合力監(jiān)管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)注冊(cè)制下證券監(jiān)管的成功。

　　應(yīng)授予證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)更多準(zhǔn)司法權(quán)

　　中國(guó)證券報(bào)：對(duì)于注冊(cè)制下監(jiān)管部門(mén)應(yīng)當(dāng)具有的權(quán)力以及對(duì)應(yīng)的《證券法》修訂，能否詳細(xì)談一談？

　　李有星：在立法層面上，與美國(guó)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力內(nèi)容相比較，我國(guó)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)在很多方面的授權(quán)是不足的?！蹲C券法》修改中需要對(duì)法律授權(quán)增加新的內(nèi)容。當(dāng)然，在《證券法》明確授權(quán)的情況下，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)要能夠充分行使好權(quán)力，有規(guī)劃地對(duì)注冊(cè)制下的最為敏感、迫切、重要的證券發(fā)行、證券交易等方面的規(guī)則作出規(guī)定，細(xì)化法律規(guī)定的可操作性。同時(shí)，充分運(yùn)用規(guī)則認(rèn)可權(quán)，對(duì)行業(yè)自律、證券交易所等制定的規(guī)則進(jìn)行確認(rèn)，以確認(rèn)的方式賦予證券操作規(guī)則的規(guī)格和效力。現(xiàn)行《證券法》第179條規(guī)定了國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)有權(quán)依法制定有關(guān)證券市場(chǎng)監(jiān)督管理的規(guī)章、規(guī)則。但沒(méi)有確認(rèn)規(guī)則的權(quán)力，當(dāng)然也沒(méi)有賦予證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定或認(rèn)定的規(guī)則效力階位，以及法院司法裁判中的依據(jù)規(guī)格。

　　在司法層面上，應(yīng)當(dāng)授權(quán)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)獲得更多的準(zhǔn)司法權(quán)，以滿足證券監(jiān)管執(zhí)法的職責(zé)要求。隨著金融產(chǎn)品創(chuàng)新步伐加快，混合型、交叉型產(chǎn)品越來(lái)越多。借助互聯(lián)網(wǎng)，違法者可以輕易實(shí)現(xiàn)跨市場(chǎng)、跨邊境作案。當(dāng)事人反調(diào)查的意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)，內(nèi)幕交易開(kāi)始向隱名化、集群化、跨界化、多層傳遞演化，市場(chǎng)操縱出現(xiàn)短線化、多點(diǎn)化、合謀化和跨市場(chǎng)化的趨勢(shì)等等。這些情況需要證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)在查處案件中，具有更多相機(jī)性處理的準(zhǔn)司法權(quán)。在執(zhí)法層面上，相關(guān)配套的制度也需要修改。例如賦予證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)有的民事訴權(quán)，讓監(jiān)管機(jī)構(gòu)提起公益性的民事訴訟，代受到損害的投資人打官司，以此來(lái)保護(hù)投資人的利益和信心。如沒(méi)收的違法所得和罰款可直接返還受害人。建立健全“制約型”查審分離機(jī)制，提高行政執(zhí)法工作水平，等等。