●破產(chǎn)制度在我國長期失靈，造成市場難以正常出清，僵尸企業(yè)得以茍延殘喘，占用信貸等寶貴資源，抬高企業(yè)杠桿率，加劇產(chǎn)能過剩，衍生大量信用垃圾，侵害債權人和股東的合法權益，扭曲市場價格信號，限制了市場優(yōu)勝劣汰作用的發(fā)揮。

　　●有人說，需要再一次的政策性破產(chǎn)，這種看法不能同意。上世紀90年代，解決人員安置問題主要靠的是國有土地資源，解決債務危機主要靠的是銀行呆壞賬準備金及核銷制度，現(xiàn)在，土地資產(chǎn)作為困境企業(yè)的隱性資產(chǎn)早已不再，而再搞銀行債務簡單核銷是商業(yè)銀行市場化改革的倒退。

　　●清理僵尸企業(yè)，短期政策應對，應堅持以市場化手段為主、以行政化手段為輔的原則。中長期要做好四個方面的制度建設：修改破產(chǎn)法，成立破產(chǎn)管理局；改變地方政府的政績預期；推進破產(chǎn)案件的司法受理；推動建立個人破產(chǎn)制度，完善金融機構破產(chǎn)程序。

　　2015年的中央經(jīng)濟工作會議提出，“要依法為實施市場化破產(chǎn)程序創(chuàng)造條件，加快破產(chǎn)清算案件審理?！薄耙M可能多兼并重組、少破產(chǎn)清算，做好職工安置工作。要嚴格控制增量，防止新的產(chǎn)能過剩”。中央經(jīng)濟工作會議第一次把供給側結構性改革與實施市場化破產(chǎn)程序提到了議事日程。如何依據(jù)破產(chǎn)法律制度，處置僵尸企業(yè)，推動供給側結構性改革？

　　我國破產(chǎn)法沒有發(fā)揮其應有的功能

　　吊銷營業(yè)執(zhí)照后的企業(yè)本應進行清算，并在向工商行政管理部門進行注銷登記后方能退出市場，但是仍然有一些企業(yè)因為種種因素而未能向工商行政管理部門申請注銷登記。2014年，吊銷后又注銷的企業(yè)數(shù)量僅占全部企業(yè)吊銷數(shù)量的11.03%。這也是產(chǎn)生“僵尸企業(yè)”現(xiàn)象的重要原因。

　　衡量“僵尸企業(yè)”的標準是什么？僵尸企業(yè)就是那些喪失償付能力，不能清償?shù)狡趥鶆?，已?jīng)具備破產(chǎn)原因，達到破產(chǎn)法規(guī)定的申請破產(chǎn)的條件，但依靠借貸尚在持續(xù)運營的企業(yè)。

　　破產(chǎn)制度在我國長期失靈，造成市場難以正常出清，僵尸企業(yè)得以茍延殘喘，占用信貸等寶貴資源，抬高企業(yè)杠桿率，加劇產(chǎn)能過剩，衍生大量信用垃圾，侵害債權人和股東的合法權益，扭曲市場價格信號，限制了市場優(yōu)勝劣汰的“創(chuàng)造性毀滅”作用的正常發(fā)揮。

　　供給側結構性改革的重心在于提供市場化的制度供給。這些市場化制度中，破產(chǎn)制度最為重要，是治愈當前經(jīng)濟中產(chǎn)能過剩頑疾的一劑治本良方。

　　但是，目前我國《破產(chǎn)法》在實施過程中并沒有發(fā)揮其應有的功能。2006年，全國人大常委會審議通過了新中國歷史上第一部市場經(jīng)濟的《企業(yè)破產(chǎn)法》，這部法律自2007年6月1日開始實施。但在新破產(chǎn)法實施過程中，一個突出問題是，全國破產(chǎn)案件受理數(shù)量不但沒有增加，反而連續(xù)下降。

　　從數(shù)據(jù)分析來看，我國適用破產(chǎn)程序案件的數(shù)量不足美國的0.2%，西歐國家的1.16%。同時，我國2014年每千家公司進入破產(chǎn)程序的數(shù)量僅為0.11戶，顯著低于西歐平均70戶的數(shù)量。此外，美國2013年的個人破產(chǎn)案件占全部破產(chǎn)案件的30%以上。

　　破產(chǎn)法難以實施的六個主要原因

　　在中國，企業(yè)破產(chǎn)難的主要原因有以下幾個方面：

　　第一，地方政府出于維穩(wěn)和政績的需要干預企業(yè)破產(chǎn)。許多地方政府為了政績需求或為了保持與主要信貸銀行的所謂“優(yōu)良信用”關系，對僵尸企業(yè)采取各種幫扶救治措施，“借新還舊”，財政輸血，甚或以政府信用幫助它們獲得銀行貸款。

　　第二，法院不愿意受理破產(chǎn)案件。破產(chǎn)案件行政協(xié)調成本太高，特別是國企破產(chǎn)，出于債務、職工安置、維穩(wěn)等考慮，涉及地方政府國資、人保、工商、銀行、發(fā)改委等多部門，作為司法機構的法院很難協(xié)調；破產(chǎn)案件的專業(yè)性很強，且費時耗力，但辦案效果往往顯不出來，法院內部的績效考核機制很不利于辦理破產(chǎn)案件的法官；破產(chǎn)案件對債權的清償難以執(zhí)行。

　　第三，專業(yè)人員隊伍的缺乏。盡管有的法院建立了破產(chǎn)管理人名錄并從其中通過搖號方式選取破產(chǎn)管理人，但政府機構主導的清算組卻是實踐中的主要模式。政府的介入在個案中或許具有一定的合理性，不過被大范圍的采用卻意味著破產(chǎn)法的非市場化運作，造成了破產(chǎn)程序的運轉專業(yè)性不強，擠壓了市場中介組織發(fā)揮作用的空間。

　　第四，破產(chǎn)案件的處置沒有市場化。實踐中，破產(chǎn)法律服務市場沒有形成，破產(chǎn)案件的收費很低，律師、會計師等專業(yè)人員沒有積極性。

　　第五，破產(chǎn)法體系中缺乏個人破產(chǎn)和金融機構破產(chǎn)制度。我國目前的《企業(yè)破產(chǎn)法》只是“半部破產(chǎn)法”，尚缺個人破產(chǎn)制度。金融機構也是市場主體，同樣會發(fā)生經(jīng)營風險或債務危機，也需要相應的債務處置機制。如果對金融機構缺乏一個清晰的關閉破產(chǎn)和清算的法律框架，那么在維護金融穩(wěn)定方面，很多做法不僅缺乏根據(jù)，更可能造成影響社會穩(wěn)定的事件。

　　第六，文化傳統(tǒng)與商業(yè)習慣因素。中國人“好面子”的文化與商業(yè)傳統(tǒng)觀念認為“破產(chǎn)”是件不吉利的事情，人們會盡可能通過其他途徑而非破產(chǎn)程序解決債權債務問題。

　　短期政策應對：市場化為主、行政化為輔

　　這一輪經(jīng)濟結構調整過程中的產(chǎn)能過剩來勢兇猛，其處置難度不亞于上世紀90年代中期的國企改革，重點問題是要解決淘汰僵尸企業(yè)所要涉及的就業(yè)與債務問題，核心問題是要防范因結構調整與處置僵尸企業(yè)可能引發(fā)的金融風險，同時還應在此過程中引導中國經(jīng)濟與國企改革步入穩(wěn)健發(fā)展的市場經(jīng)濟新常態(tài)。

　　有人說，解決此輪困境需要再一次的政策性破產(chǎn)，這種看法不能同意。與上世紀90年代不同，我們面臨的國際經(jīng)濟金融形勢與國內市場社會體制環(huán)境發(fā)生了很大變化。上一輪困境國企危機中，解決人員安置問題主要靠的是國有土地資源，解決債務危機主要靠的是銀行呆壞賬準備金及核銷制度，現(xiàn)在這兩項制度紅利已經(jīng)用盡。土地資產(chǎn)作為困境企業(yè)的隱性資產(chǎn)早已不再，而今天銀行債務的簡單核銷，是對商業(yè)銀行20多年市場化改革的倒退。

　　短期政策應對，還是應堅持以市場化手段為主、以行政化手段為輔的原則，以利于后期改革對接。

　　一是應嚴格按照破產(chǎn)法來對僵尸企業(yè)實施市場退出。

　　絕不允許上世紀90年代那種通過讓擔保債權人讓利受損的方式推動企業(yè)破產(chǎn)。不能由地方政府直接插手干預破產(chǎn)程序或法院隨意變更法意，以保證破產(chǎn)程序公正公平，保護債權人債務人合法權益以及維護市場交易的信譽信用。對那些政府不得不救助的企業(yè)，應在符合破產(chǎn)法制度與程序的基礎上進行融資支持、稅收優(yōu)惠、財政補貼或債務沖抵。

　　二是處理好僵尸企業(yè)失業(yè)人員安置問題。

　　與上世紀90年代不同，這次國家不僅要考慮到失業(yè)人口規(guī)模與社會穩(wěn)定問題，還應考慮到如何使僵尸企業(yè)處置過程能更公正公平公開進行，保護企業(yè)雇員的合法權益，并建構一套社會保障供給、職業(yè)培訓、創(chuàng)業(yè)或再就業(yè)體系。國家應考慮安排投入更多的工業(yè)企業(yè)結構調整專項獎補資金，這筆資金主要用于退出過剩行業(yè)員工社保安置；同時應強制要求地方政府將原有支持補貼給僵尸企業(yè)的資金轉移支付補貼給下崗職工。

　　三是要挖掘一批專家擔當專業(yè)的管理人。

　　相關國資管理部門與地方政府應在金融機構、國有企業(yè)匯集一批專家型企業(yè)家，更應以開放心態(tài)引進民企與戰(zhàn)略投資企業(yè)家介入僵尸企業(yè)的拯救與處置中來。應放手讓他們以市場化方式擔任管理人，處理僵尸企業(yè)事務。在英美等發(fā)達國家，大型企業(yè)的重整重組，就有CRO（首席重組官）這種角色。我國上世紀90年代的去產(chǎn)能過程中，也涌現(xiàn)了一批這樣的企業(yè)家與專業(yè)人士，應重視發(fā)揮這些專業(yè)人士的作用。

　　四是要改變債權人債務人行為方式，使其真正自負其責。

　　監(jiān)管機構這次不能簡單核銷銀行的呆壞賬，應按照責權利對等與市場化原則處理不良資產(chǎn)。

　　五是并購重組與破產(chǎn)清算相結合。

　　應在僵尸企業(yè)處置過程中引入庭外重組和預重整制度，將之與破產(chǎn)清算結合在一起以降低交易成本，保存企業(yè)資產(chǎn)的價值，實現(xiàn)債權債務關系的更優(yōu)調整。庭外重組是陷入困境但有復興可能的企業(yè)與其債權人之間以協(xié)議的方式，對企業(yè)進行債務調整和資產(chǎn)重構，以實現(xiàn)企業(yè)復興和債務清償?shù)囊环N法庭外拯救手段。預重整的優(yōu)勢在于低成本和高效率，這在美國已是一成熟制度。

　　中長期建議：做好四個方面的制度建設

　　一是修改破產(chǎn)法，成立破產(chǎn)管理局。

　　2006年的破產(chǎn)法已運行九年，與中國現(xiàn)行市場經(jīng)濟的發(fā)展已出現(xiàn)不適應的一面。建議借鑒英美等國及香港地區(qū)政府管理破產(chǎn)事務的經(jīng)驗，在我國設立破產(chǎn)管理局，作為國務院直屬的一個政府部門來負責推動破產(chǎn)法的實施與修改，管理破產(chǎn)方面的行政事務。

　　二是改變地方政府的政績預期。

　　目前破產(chǎn)制度在運行中存在大量地方保護主義現(xiàn)象，政府干預破產(chǎn)市場化運作機制的程度較深。這些地方保護主義的根源在于地方政府認為當?shù)氐拇笾行推髽I(yè)如果破產(chǎn)會對其政績造成不利影響。這就要求政府在政績考核制度上做出調整，打破以往的政績預期，引導地方政府從長遠出發(fā)做出判斷，積極推動供給側結構性改革。

　　三是推進破產(chǎn)案件的司法受理。

　　除了要阻遏地方政府在法院受理破產(chǎn)案件的干預外，應在法院體制與內部考核機制上進行改革，以改變法院在破產(chǎn)案件中權威式微的狀況，還應建立一支專業(yè)化的破產(chǎn)案件審理隊伍?？梢越梃b美國的專門破產(chǎn)法院與破產(chǎn)法官制度，使破產(chǎn)法院獨立于地方政府的利益，獨立而專業(yè)地受理審理涉及跨地跨界商業(yè)貿易與債權債務關系的破產(chǎn)案件。

　　四是推動建立個人破產(chǎn)制度，完善金融機構破產(chǎn)程序。

　　個人破產(chǎn)，是指作為債務人的自然人不能清償其到期債務時，由法院依法宣告其破產(chǎn)，并對其財產(chǎn)進行清算和分配或者進行債務調整，對其債務進行豁免以及確定當事人在破產(chǎn)過程中的權利義務關系的法律規(guī)則。為適應消費時代的來臨，保護債權人債務人合法權益，為更好發(fā)揮破產(chǎn)法的市場信用功能，全國人大應加快制定個人破產(chǎn)法。

　　我國自2001年起開始從法律角度思考解決金融機構退出問題。目前，國務院已制定《證券公司風險處置條例》、《存款保險條例》。在此基礎上，若還有少量機構在風險處置完畢后需要退出市場，就可直接適用《企業(yè)破產(chǎn)法》相關清算程序，另行立法的必要性已不大。下一步，應進一步加強存款保險的早期糾正和風險處置職能，進一步完善證券投資者保護制度和保險保障基金的職能，與央行、監(jiān)管機構一道形成風險處置合力，明確《企業(yè)破產(chǎn)法》對金融機構的適用程序，盡快完善各類金融機構的有序清算程序。

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