譚浩俊

　　財(cái)政部、國(guó)土資源部、中國(guó)人民銀行和銀監(jiān)會(huì)等四部委近日聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》，要求土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)新增土地儲(chǔ)備項(xiàng)目所需資金，嚴(yán)格按照規(guī)定納入政府性基金預(yù)算，從國(guó)有土地收益基金、土地出讓收入和其他財(cái)政資金中統(tǒng)籌安排，自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲(chǔ)備貸款。同時(shí)規(guī)定，對(duì)清理甄別后認(rèn)定為地方政府債務(wù)的截至2014年12月31日的存量土地儲(chǔ)備貸款，應(yīng)納入政府性基金預(yù)算管理，償債資金通過(guò)政府性基金預(yù)算統(tǒng)籌安排，并逐步發(fā)行地方政府債券予以置換。

　　這意味著，政府融資平臺(tái)、土地收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)手中掌握的土地，將不能再以土地儲(chǔ)備的方式進(jìn)行融資，已經(jīng)以這種方式進(jìn)行融資的，也要通過(guò)政府性基金預(yù)算的方式予以?xún)斶€或進(jìn)行債務(wù)置換，這對(duì)地方政府及其平臺(tái)公司、土地收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是不小的挑戰(zhàn)，將面臨巨大的償債壓力。

　　眾所周知，“土地財(cái)政”的一個(gè)顯著特征，就是以土地儲(chǔ)備的方式，利用土地抵押從銀行獲取資金，再利用這些資金進(jìn)行進(jìn)一步的土地收儲(chǔ)以及進(jìn)行城市建設(shè)和開(kāi)發(fā)，且這樣的載體不僅僅是土地收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)，還包括各類(lèi)融資平臺(tái)。也正因?yàn)槿绱?，多?shù)城市都有若干家政府融資平臺(tái)，有的地方甚至有十多家，以便于更多更好地利用土地進(jìn)行融資，并為政府源源不斷地提供土地轉(zhuǎn)讓收入，獲得城市建設(shè)和開(kāi)發(fā)的資金。

　　在土地市場(chǎng)比較活躍、房地產(chǎn)市場(chǎng)比較火熱的情況下，土地融資的風(fēng)險(xiǎn)還難以暴露，隨著土地市場(chǎng)逐步清冷，房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)入低迷狀態(tài)，土地融資的風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越大，政府債務(wù)的危機(jī)也越來(lái)越嚴(yán)重了。在這樣的情況下，叫停地方政府的土地融資，特別是土地儲(chǔ)備融資，就顯得十分重要而緊迫。

　　問(wèn)題在于，土地儲(chǔ)備融資的“?！币呀?jīng)過(guò)了河。首先，地方政府能夠支配的土地，絕大多數(shù)已經(jīng)變成了資金，變成了抵押物，在這樣的大背景下，出臺(tái)這樣的新政還有多大效果，值得關(guān)注。

　　其二，凡是通過(guò)土地進(jìn)行融資的公司，包括平臺(tái)公司、土地收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)，如果不允許利用土地抵押進(jìn)行融資，有可能風(fēng)險(xiǎn)立刻爆發(fā)。而對(duì)于多數(shù)地方來(lái)說(shuō)，利用土地融資形成的債務(wù)，規(guī)模已經(jīng)相當(dāng)龐大，依靠政府財(cái)政預(yù)算以及政府性基金根本沒(méi)有能力應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)、應(yīng)付到期的土地抵押貸款，地方政府及其平臺(tái)公司、土地收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)能夠認(rèn)真地執(zhí)行這樣的新政嗎？銀行能夠不與這些平臺(tái)公司、土地收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)“配合”，使其繼續(xù)利用土地收儲(chǔ)來(lái)維持債務(wù)的安全嗎？這也值得高度關(guān)注。

　　再者，如果通過(guò)地方政府發(fā)行債券的方式進(jìn)行置換，從表面看，是一個(gè)很具操作性、也是風(fēng)險(xiǎn)最小的方式，但從近兩年來(lái)的實(shí)際情況看，地方政府債券發(fā)行并不是一件容易的事，如此規(guī)模的土地融資，地方政府債券根本沒(méi)有能力去置換，有的甚至可能等不到債券發(fā)行，風(fēng)險(xiǎn)就將爆發(fā)。無(wú)論是地方政府還是銀行，都不可能眼睜睜地看著風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)，而是會(huì)繼續(xù)依賴(lài)土地融資，以應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。

　　最后，一些地方政府在土地融資嚴(yán)重乏力、能夠支配的土地已經(jīng)非常有限的情況下，把目光轉(zhuǎn)向行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等資產(chǎn)，包括辦公大樓等非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，并將此注入平臺(tái)公司等作為抵押物，從銀行進(jìn)行融資。這也意味著，有的政府已經(jīng)到了“一窮二白”的地步，大多數(shù)能夠支配的土地、資產(chǎn)等，都變成了銀行或其他融資機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)，一旦債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)，后果將十分嚴(yán)重。

　　在“?！币呀?jīng)過(guò)河的情況下，四部門(mén)新政能否起到亡羊補(bǔ)牢的作用？如果僅僅把目標(biāo)對(duì)準(zhǔn)土地儲(chǔ)備，并不足以對(duì)地方政府負(fù)債產(chǎn)生有效制約，特別是把地方政府能夠支配的行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位資產(chǎn)也全部用于平臺(tái)公司融資，到底會(huì)發(fā)生怎樣的風(fēng)險(xiǎn)，銀行提供給平臺(tái)公司的資金能有多大的安全系數(shù)，是一個(gè)需要認(rèn)真思考和研究的問(wèn)題。

　　在地方政府負(fù)債沖動(dòng)仍然很強(qiáng)，平臺(tái)公司、土地收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)等仍然主要依靠土地進(jìn)行融資的大背景下，出臺(tái)這樣的新政是必要的。核心在于，如何增強(qiáng)可操作性，如何使新政不成為擺設(shè)，如何讓銀行貸款不懸空，如何讓新政能夠?qū)Φ胤秸呢?fù)債行為形成有效約束。如果債務(wù)置換不擴(kuò)大范圍，不擴(kuò)展到平臺(tái)公司、土地收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)的所有土地性債務(wù)，那么平臺(tái)公司及其收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)就相當(dāng)大，新政也難以發(fā)揮明顯的作用。當(dāng)務(wù)之急，必須盡快叫停地方政府將行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)用于平臺(tái)公司融資的做法。