■ 一家之言

　　叫停地方政府的土地儲(chǔ)備貸款，可以有效防止地方政府的隱形債務(wù)規(guī)模無(wú)序擴(kuò)大，進(jìn)而化解經(jīng)濟(jì)下行中尤其可能出現(xiàn)的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　地方政府的土地儲(chǔ)備貸款將被戴上緊箍咒。近日，為規(guī)范地方土地儲(chǔ)備，財(cái)政部等四部委聯(lián)合發(fā)文，其中明確規(guī)定，2016年起，地方政府不能再向銀行舉借土地儲(chǔ)備貸款。

　　從地方政府債務(wù)管控的角度講，在新的經(jīng)濟(jì)改革形勢(shì)下，叫停土地儲(chǔ)備貸款非常必要。叫停土地儲(chǔ)備貸款與新“新預(yù)算法”的精神是一致的，有利于地方政府借債行為的規(guī)范化，尤其在地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)過(guò)重的當(dāng)下，可以防止債務(wù)狀況的暗中惡化。按照新預(yù)算法的規(guī)定，地方政府舉債要通過(guò)發(fā)行地方政府債券這一正規(guī)途徑進(jìn)行，叫停土地儲(chǔ)備貸款，可以避免地方政府隱形債務(wù)的無(wú)序滋長(zhǎng)。

　　防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也是政府出臺(tái)此文的本意。財(cái)政部的文件中對(duì)土地儲(chǔ)備相關(guān)的債務(wù)有更為詳盡的約束，即明確要求，地方政府應(yīng)在核定的債務(wù)限額內(nèi)，根據(jù)本地區(qū)土地儲(chǔ)備相關(guān)政府性基金收入、地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等因素，合理安排年度用于土地儲(chǔ)備的債券發(fā)行規(guī)模和期限。

　　不過(guò)，叫停土地儲(chǔ)備貸款后，土地儲(chǔ)備中心回歸公益性質(zhì)、融資功能被剝離，原有的土地開(kāi)發(fā)程序發(fā)生了變化，對(duì)于其中可能出現(xiàn)的新問(wèn)題，應(yīng)有配套措施加以防范。

　　原先土地儲(chǔ)備中心作為服務(wù)型居間，通過(guò)融資補(bǔ)償土地款、拆遷費(fèi)、土地整理等，將原先的“毛地”和“飛地”變?yōu)閮舻兀罱K推向土地市場(chǎng)，開(kāi)發(fā)商通過(guò)招拍掛等程序認(rèn)購(gòu)后用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。叫停土地儲(chǔ)備貸款、并明確剝離其融資等功能后，土地儲(chǔ)備中心不再承擔(dān)融資、拆遷等職能，也就等于未來(lái)土地市場(chǎng)更多的是“毛地”和“飛地”，而不是凈地。受此影響，未來(lái)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)市場(chǎng)，更多的是一級(jí)開(kāi)發(fā)，而不再是二級(jí)開(kāi)發(fā)。

　　發(fā)生上述變化之后，有兩個(gè)方面的配套措施需要完善。首先，將土地的一級(jí)開(kāi)發(fā)推向市場(chǎng)，必須以市場(chǎng)化的方式優(yōu)選第三方機(jī)構(gòu)。土地儲(chǔ)備中心的融資功能剝離至企業(yè)，對(duì)這些企業(yè)的選擇，不能行政指定，不能暗箱操作，也不能存在非國(guó)資不可的歧視性觀念，而應(yīng)將權(quán)力下放到位，同時(shí)約束到位，以推進(jìn)土地開(kāi)發(fā)過(guò)程的規(guī)范化。

　　其次，一級(jí)開(kāi)發(fā)須遵循系統(tǒng)規(guī)劃、嚴(yán)格管理的原則，確保土地資源實(shí)現(xiàn)合理開(kāi)發(fā)和利用。政府部門(mén)不再直接參與一級(jí)開(kāi)發(fā)后，其角色應(yīng)轉(zhuǎn)型為規(guī)劃者、監(jiān)管者，嚴(yán)格規(guī)范一級(jí)開(kāi)發(fā)程序，避免部分實(shí)力不夠、另有居心的開(kāi)發(fā)商，以一級(jí)開(kāi)發(fā)為名，而進(jìn)行化整為零的漁利，或防止其他擾亂市場(chǎng)秩序，妨礙土地高效、合理利用的情況發(fā)生。

　　總之，叫停地方政府的土地儲(chǔ)備貸款，可以有效防止地方政府的隱形債務(wù)規(guī)模無(wú)序擴(kuò)大，進(jìn)而化解經(jīng)濟(jì)下行中尤其可能出現(xiàn)的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。不過(guò)，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)融資的功能剝離至企業(yè)的同時(shí)，應(yīng)該建立相關(guān)的配套機(jī)制，既保證企業(yè)拿地的公平化、市場(chǎng)化，又保證土地最終的合理開(kāi)發(fā)及利用。

　　□楊國(guó)英（學(xué)者）

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