日前，山東省慶云縣檢察院因縣環(huán)保部門不依法履行職責(zé)，依法向慶云縣法院提起行政公益訴訟。這是2015年7月全國人大常委會(huì)授權(quán)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作后，全國首例行政公益訴訟案件。

　　今年1月6日，最高人民檢察院發(fā)布《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》，這是檢察機(jī)關(guān)試點(diǎn)公益訴訟的“操作手冊(cè)”。

　　發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索501件

　　山東省慶云縣檢察院在審查某公司污水處理廠廠長涉嫌污染環(huán)境罪案件時(shí)，發(fā)現(xiàn)該公司在未通過環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收的情況下長期違法生產(chǎn)，排放大量污水造成環(huán)境污染。經(jīng)查，慶云縣環(huán)保部門雖對(duì)該公司多次作出行政處罰，但在監(jiān)管過程中存在違法行為。檢察機(jī)關(guān)根據(jù)規(guī)定向環(huán)保部門發(fā)出檢察建議后，慶云縣環(huán)保部門仍未依法正確履行監(jiān)管職責(zé)。2015年12月16日，慶云縣檢察院在嚴(yán)格落實(shí)訴前程序后，依法對(duì)該縣環(huán)保部門不依法履行職責(zé)，向慶云縣人民法院提起行政公益訴訟。

　　結(jié)合履行法律監(jiān)督職責(zé)收集案件線索，是檢察機(jī)關(guān)試點(diǎn)公益訴訟的重中之重。據(jù)了解，檢察機(jī)關(guān)一方面從影響群眾生產(chǎn)生活、社會(huì)反映強(qiáng)烈的方面入手發(fā)現(xiàn)適宜提起公益訴訟，尤其是行政公益訴訟的案件線索；另一方面從對(duì)重點(diǎn)案件線索及時(shí)批轉(zhuǎn)督辦中發(fā)現(xiàn)線索。

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至去年底，試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)共在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索501件。

　　“檢察機(jī)關(guān)對(duì)摸排出的案件線索會(huì)逐件進(jìn)行嚴(yán)格審查，根據(jù)審查核實(shí)的情況進(jìn)一步確定是否屬于試點(diǎn)工作的領(lǐng)域和范圍?！弊罡邫z民事行政檢察廳廳長鄭新儉表示，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是以保護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益為立足點(diǎn)?！叭绻麌依婧蜕鐣?huì)公共利益仍然遭受侵害，檢察機(jī)關(guān)就依據(jù)規(guī)定適時(shí)提起公益訴訟。對(duì)不符合試點(diǎn)條件又屬于法律監(jiān)督職權(quán)范圍內(nèi)的線索，檢察機(jī)關(guān)也將根據(jù)情況依法通過發(fā)檢察建議等方式履行監(jiān)督職責(zé)?！?/p>

　　啟動(dòng)訴前程序及時(shí)督促履職

　　日前，最高檢發(fā)布15起檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作訴前程序典型案例。記者發(fā)現(xiàn)，這批案例中有7個(gè)地方環(huán)保局和3個(gè)地方國土局因怠于履職被通報(bào)。

　　其中，江蘇省宜興市檢察院在辦理潘國良等人污染環(huán)境罪一案過程中，發(fā)現(xiàn)江蘇聯(lián)僑聚合材料有限公司違反法律規(guī)定，在未向常熟市環(huán)保主管部門提出申請(qǐng)轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物亦未獲得批準(zhǔn)的情況下，擅自轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物并交由無任何化工廢料處置能力的個(gè)人處置。常熟市環(huán)保局在辦理該案過程中存在履行職責(zé)不力的情形。2015年8月31日，宜興市檢察院向常熟市環(huán)保局發(fā)出檢察建議提出，依法依規(guī)對(duì)江蘇聯(lián)僑聚合材料有限公司及其相關(guān)責(zé)任人員給予行政處罰，排查相關(guān)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營狀況，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)企業(yè)危廢監(jiān)管等。

　　一個(gè)多月后，常熟市環(huán)保局對(duì)涉案公司依法進(jìn)行行政處罰，責(zé)令該公司立即改正，停止違法行為，并處以罰款20萬元。

　　訴前程序是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的必經(jīng)程序。設(shè)立訴前程序的目的就是為提高檢察監(jiān)督的效力，發(fā)揮行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的能動(dòng)性，節(jié)約司法資源。

　　鄭新儉介紹，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域相關(guān)行政機(jī)關(guān)怠于履行職責(zé)的案件中，行政機(jī)關(guān)接受檢察機(jī)關(guān)提出的檢察建議，其糾正表現(xiàn)為：對(duì)污染及時(shí)進(jìn)行處置防止損害擴(kuò)大，對(duì)污染企業(yè)或個(gè)人給予行政處罰，對(duì)污染企業(yè)進(jìn)行跟蹤監(jiān)管并督促落實(shí)環(huán)保措施，對(duì)相關(guān)案件線索依據(jù)相關(guān)規(guī)定移送公安機(jī)關(guān)，等等。

　　在檢察機(jī)關(guān)辦理的公益訴訟訴前程序中，行政案件居首。截至2015年12月底，試點(diǎn)地區(qū)已經(jīng)通過檢察建議等方式辦理公益訴訟訴前程序案件245件，其中民事33件、行政212件。

　　“試點(diǎn)以來，檢察建議的落實(shí)情況體現(xiàn)出回復(fù)更及時(shí)、采納率更高、實(shí)際效果更好的新變化?！编嵭聝€表示，這些變化與行政機(jī)關(guān)因面臨被檢察機(jī)關(guān)起訴而主動(dòng)糾錯(cuò)或履責(zé)有關(guān)，體現(xiàn)出檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的優(yōu)越性。

　　試點(diǎn)為修訂法律提供參考

　　據(jù)了解，目前試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)已向人民法院提起公益訴訟5件，人民法院均已立案，相關(guān)案件正在審理中。此外，湖北、吉林、安徽等地檢察機(jī)關(guān)還就檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟適用法律相關(guān)問題與省高院會(huì)簽規(guī)范性文件。

　　“檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟，相當(dāng)于刑事公訴，法院應(yīng)當(dāng)受理，不能駁回起訴或不予受理?！敝袊姓▽W(xué)研究會(huì)會(huì)長、中國政法大學(xué)教授馬懷德認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的效力是建立行政公益訴訟制度過程中需要注意的問題之一。

　　對(duì)此，最高檢新發(fā)布的《實(shí)施辦法》明確，地方各級(jí)人民檢察院認(rèn)為同級(jí)人民法院未生效的第一審判決、裁定確有錯(cuò)誤，應(yīng)當(dāng)向上一級(jí)人民法院提出抗訴。

　　檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟在試點(diǎn)過程中也遇到了一些問題。鄭新儉表示，問題主要來自兩個(gè)方面：一是公益訴訟沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)，二是公益訴訟制度不完善?！氨热纾瑱z察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，其中有請(qǐng)求賠償損失，這個(gè)損失的評(píng)估鑒定費(fèi)用誰來承擔(dān)、怎么出還需要進(jìn)一步完善制度?！?/p>

　　另外，根據(jù)《實(shí)施辦法》，地方各級(jí)檢察院擬決定向人民法院提起公益訴訟應(yīng)當(dāng)報(bào)最高檢審查批準(zhǔn)。這是否意味著檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的門檻提高了？對(duì)此，鄭新儉表示，檢察機(jī)關(guān)對(duì)所提起的公益訴訟履行審批程序，是試點(diǎn)階段為了規(guī)范行使檢察權(quán)，保證試點(diǎn)工作在法治的軌道上運(yùn)行而采取的一項(xiàng)措施，并不會(huì)提高公益訴訟的門檻。“我們會(huì)根據(jù)試點(diǎn)情況進(jìn)行總結(jié)，然后再來確定如何調(diào)整?！?/p>

　　中國人民大學(xué)法學(xué)院副教授喻文光指出，環(huán)境行政公益訴訟的成功實(shí)施和健康發(fā)展，除了自身制度和規(guī)則的建立與完善以外，還需要相關(guān)配套制度和措施的保障，例如行政程序、復(fù)議、訴前保全等制度。

　　“檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟涉及民訴法、行訴法、人民檢察院組織法等相關(guān)法律的修改完善，試點(diǎn)工作正是積累經(jīng)驗(yàn)，為修訂法律提供參考?！编嵭聝€表示，試點(diǎn)結(jié)束后，對(duì)經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)的、切實(shí)可行的經(jīng)驗(yàn)做法，最高檢將適時(shí)提出立法建議。