在新型城鎮(zhèn)化中提高城鎮(zhèn)建設(shè)質(zhì)量的背景要求下，結(jié)合中央城市工作會(huì)議精神，根據(jù)我國(guó)以棚戶區(qū)為主體的舊城改造和資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃要求，結(jié)合廣東省全域在“三舊”改造中取得的階段性進(jìn)展，城市升級(jí)發(fā)展已經(jīng)成為我國(guó)絕大多數(shù)城市的內(nèi)在需要。城市更新在我國(guó)逐漸成為支持城市實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵抓手之一。我國(guó)城市更新最開始是以舊城改造的形式于1980年代開始，在取得建設(shè)成績(jī)的同時(shí)，也對(duì)城市歷史文化保護(hù)造成了不同程度的影響。2010年前后，國(guó)內(nèi)開始借鑒國(guó)外關(guān)于城市復(fù)興的新規(guī)劃建設(shè)理念，開始探索在中國(guó)施行城市更新的有效路徑。依據(jù)中國(guó)政府關(guān)于提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的頂層設(shè)計(jì)政策、中央要求地方加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控、全國(guó)住房城鄉(xiāng)建設(shè)工作會(huì)議對(duì)棚戶區(qū)改造等提出的明確要求和多個(gè)城市實(shí)施“三舊”改造等挖掘存量土地實(shí)現(xiàn)舊城升級(jí)發(fā)展的背景，初步分析了我國(guó)城市更新領(lǐng)域的最新進(jìn)展與在規(guī)劃建設(shè)投融資方面存在的主要問題，通過總結(jié)國(guó)內(nèi)政府部門、學(xué)術(shù)界和規(guī)劃建設(shè)界等就城市更新方面的代表性觀點(diǎn)，來把握我國(guó)城市更新的最新進(jìn)展方向與判斷發(fā)展需求。

　　一、國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界對(duì)于城市更新定義的討論

　　1980年初期，陳占祥等人基于西方城市更新的歷史和經(jīng)驗(yàn)，把城市更新主要定義為城市“新陳代謝”的過程。當(dāng)時(shí)的更新途徑包括推倒重來的重建、對(duì)歷史街區(qū)的保護(hù)和舊建筑的修復(fù)等。1980年代，經(jīng)濟(jì)體制改革由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，城市問題開始顯現(xiàn)，如歷史街區(qū)的特色與地方文化在城市改造中的快速消失。吳良鏞從城市保護(hù)與發(fā)展出發(fā)，于1990年代初提出了城市“有機(jī)更新”的概念，城市是一個(gè)有生命的機(jī)體，需要新陳代謝。但是，這種代謝應(yīng)當(dāng)像細(xì)胞更新一樣，是一種有機(jī)的更新，而不是生硬的替換[3]。針對(duì)城市歷史環(huán)境的更新，主要是基于城市物質(zhì)環(huán)境，對(duì)城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等方面的考慮有待進(jìn)一步深化[4]。自2000年以來，學(xué)術(shù)界和規(guī)劃設(shè)計(jì)領(lǐng)域的專家開始從綜合性和整體性的角度來考慮城市規(guī)劃建設(shè)工作，豐富了“城市更新”的學(xué)術(shù)理論與工程實(shí)踐，如：“城市再生（Urban Regeneration）、“城市復(fù)興(Urban Renaissance)”和“城市更新（Urban Renewal）等關(guān)于城市更新的定義，國(guó)內(nèi)外學(xué)者展開了討論，本研究從提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和改善市民住區(qū)等方面歸納出了現(xiàn)階段具有中國(guó)特色的城市更新定義，從既有城區(qū)以人為本的城鎮(zhèn)化質(zhì)量和城市文化合理利用出發(fā)，對(duì)既有城區(qū)的公共設(shè)施、既有建筑、存量建設(shè)用地等按照提高城市發(fā)展質(zhì)量、兼顧市民住區(qū)條件改善與城市文化協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，進(jìn)行科學(xué)、合理和有效的穩(wěn)步更新過程。。

　　二、城市更新對(duì)于我國(guó)當(dāng)前城市發(fā)展的意義

　　當(dāng)前，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)開始調(diào)整升級(jí)，我國(guó)正由工業(yè)化階段逐步邁入后工業(yè)化初期階段。在城市快速發(fā)展過程中，城市更新作為城市改造、再生和復(fù)興的重要手段，逐漸受到地方政府和專業(yè)技術(shù)人員的關(guān)注。城市更新的目的是對(duì)城市中某一衰落的區(qū)域進(jìn)行拆遷、改造、投資和建設(shè)，以全新的城市功能替換功能性衰敗的物質(zhì)空間，使之重新發(fā)展和繁榮。一般是針對(duì)解決城市中影響甚至阻礙城市發(fā)展的城市問題，這些城市問題的產(chǎn)生包括環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)方面的原因。

　　2011年我國(guó)的舊房拆遷量約為1.3億平方米，占住宅存量的0.75%。到2013年，我國(guó)每年拆除的建筑面積上升至4億m2約占新建建筑的1/5。城市更新已經(jīng)成為我國(guó)大中城市房地產(chǎn)土地供應(yīng)量的主要來源之一、老舊城區(qū)建設(shè)項(xiàng)目的工程重點(diǎn)和提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量的核心領(lǐng)域。以深圳為例，截至2013年12月，深圳全市在建的城市更新項(xiàng)目已達(dá)72個(gè)，用地5.45平方公里，建筑面積約1923萬平方米。2013前三季度，城市更新供地56.5公頃，占全市房地產(chǎn)土地供應(yīng)的91%，城市更新批準(zhǔn)預(yù)售量達(dá)到了184萬平方米，占新建建筑的37%。深圳最大的舊改項(xiàng)目華潤(rùn)大涌總建筑面積約有300萬平方米，該建筑體量相當(dāng)于一個(gè)北京中關(guān)村的東升科技園[14]或一個(gè)江蘇太倉(cāng)新區(qū)的規(guī)模。第二屆中國(guó)(深圳)城市更新論壇上，專家指出，城市更新將長(zhǎng)期成為深圳房地產(chǎn)土地、新房市場(chǎng)的主要供應(yīng)渠道，同時(shí)也將成為深圳城市長(zhǎng)足發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重要推動(dòng)力。不僅是深圳，如上統(tǒng)計(jì)，對(duì)于城市規(guī)模已經(jīng)較大的城市或用地指標(biāo)緊缺的城市如廣州，城市更新占比將超過40%。

　　國(guó)內(nèi)房地產(chǎn)行業(yè)認(rèn)為中國(guó)2014年一、二線樓市的下一站很可能將是舊城改造，即城市更新。阮儀三教授在2013年12月底在上海召開的“聚焦城鎮(zhèn)化——城市更新學(xué)術(shù)研討會(huì)”中明確提出將我國(guó)“舊城改造”改為“舊城更新”。在實(shí)踐層面，深圳提出通過立法將“城市改造”提升為“城市更新”。這不僅是名稱上的變化，也是要求我國(guó)在城市文化保護(hù)、舊城二次規(guī)劃建設(shè)和政策方面，通過城市更新，進(jìn)入城市文明新的發(fā)展階段。

　　三、我國(guó)城市更新發(fā)展現(xiàn)狀與存在的主要問題

　　3.1 我國(guó)城市更新發(fā)展現(xiàn)狀

　　（一）我國(guó)城市更新主要對(duì)象和目標(biāo)

　　“城市更新”，即針對(duì)城市發(fā)展過程中結(jié)構(gòu)和功能衰退以及隨之帶來的城市環(huán)境、生態(tài)、形象以及綜合競(jìng)爭(zhēng)力的下降，通過結(jié)構(gòu)與功能調(diào)整、環(huán)境治理改善、設(shè)施建設(shè)、形象重塑等手段，使城市重新保持發(fā)展活力，實(shí)現(xiàn)持續(xù)健康發(fā)展，并提高綜合競(jìng)爭(zhēng)力的過程。我國(guó)現(xiàn)階段城市更新類型主要是舊城、舊村、舊工業(yè)區(qū)和爛尾樓改造等。如全國(guó)范圍內(nèi)針對(duì)居住的棚戶區(qū)改造，2008年至2012年，全國(guó)改造各類棚戶區(qū)1260萬戶，2013年至2017年改造各類棚戶區(qū)1000萬戶，如按照安置標(biāo)準(zhǔn)按戶均45平方米計(jì)算，將新建4.5億平方米，約占全國(guó)新建建筑面積的4.5%）；全國(guó)范圍內(nèi)以資源型城市為主的工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)與改造；全國(guó)范圍內(nèi)中小型城市的城市升級(jí)三年年計(jì)劃；部分城市提出的有機(jī)更新，以及廣東省全面實(shí)施的“三舊改造”等。原廣東省長(zhǎng)黃華華在2010年全國(guó)兩會(huì)期間回答記者提問時(shí)兩次提到“珠三角無地可用”，在國(guó)土資源部的支持下，廣東省于2008年啟動(dòng)了“三舊”改造。2012-2013年間西北、西南和長(zhǎng)江中游等省份的多個(gè)城市提出并實(shí)施了“削山（峰）填谷”的造地運(yùn)動(dòng)，面積均在萬畝以上，目前最高為陜西某市新區(qū)達(dá)到78.5平方公里（計(jì)劃需要投資超過1000億元），該市2012年GDP和地方財(cái)政收入分別為1271.02和139.26億元，經(jīng)初步估算，投資需要是當(dāng)?shù)谿DP和地方財(cái)政收入的78.68%和7.18倍。

　　城市更新目前是老舊城區(qū)挖據(jù)建設(shè)用地潛力的主要規(guī)劃推動(dòng)力量。以廣東省為例，累計(jì)到2011年，廣東已完成“三舊”改造項(xiàng)目2443個(gè)，完成改造面積14萬畝。改造項(xiàng)目平均容積率由0.66提高到1.5，建筑面積由改造前的6139.5萬平方米增加到13981.4萬平方米（提高了1.3倍）；節(jié)約用地6.1萬畝（約46.67平方公里）。按此比例估算，廣東省370多萬畝“三舊”用地，改造后可節(jié)約土地超過100萬畝（756.1平方公里），相當(dāng)于該省10年規(guī)劃新增建設(shè)用地規(guī)模的近40%。以深圳為例，該城市建設(shè)基本飽和，未利用土地僅為43.60平方公里，而“三舊”面積約為240平方公里，是未利用地的5.5倍。城市更新已作為核心內(nèi)容列入深圳市第三次“土改”，被深圳市政府作為提升深圳經(jīng)濟(jì)、破解深圳土地資源困局的重要抓手。

　　城市更新目前是提升老舊城區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化質(zhì)量的主要引擎。以佛山為例，累計(jì)到2011年4月，佛山共啟動(dòng)“三舊”改造項(xiàng)目1160多個(gè)，新增建筑面積6800萬平方米。自“三舊”改造啟動(dòng)以來，該市每平方公里建設(shè)用地產(chǎn)出GDP從2007年的2.84億元提高到2010年的4.03億元，增長(zhǎng)了44.3%；吸引了44家世界500強(qiáng)企業(yè)投資84個(gè)項(xiàng)目，投資額約34.7億美元，引進(jìn)87家國(guó)內(nèi)500強(qiáng)企業(yè)投資了149個(gè)項(xiàng)目。時(shí)任國(guó)土資源部部長(zhǎng)徐紹史于2012年4月主持召開第10次部長(zhǎng)辦公會(huì)，提出要鞏固和擴(kuò)大“三舊”改造試點(diǎn)成果，研究廣東省“三舊”改造試點(diǎn)成果總結(jié)提升相關(guān)事宜，提出要鞏固和擴(kuò)大“三舊”改造試點(diǎn)成果，適度擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。

　　廣東的城市更新經(jīng)驗(yàn)表明，“三舊”改造推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，有效帶動(dòng)了投資和消費(fèi)增長(zhǎng)，增強(qiáng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力；提升了城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，改善了城鄉(xiāng)面貌，探索了城市生態(tài)環(huán)境改善路徑；促進(jìn)了節(jié)約集約用地，增強(qiáng)了科學(xué)發(fā)展的用地保障能力，完善了市場(chǎng)體系和交易方式，促進(jìn)了集體建設(shè)用地的充分利用。

　　不僅廣東省在推進(jìn)城市更新工作，北京、上海、天津、武漢、蘇州等地均在推動(dòng)。以浙江溫州為例，該市于2013年開始規(guī)?；七M(jìn)城市更新工作，規(guī)劃全面改造和綜合整治約85平方公里的建設(shè)用地（其中，全面改造規(guī)模占56.5%），再造兩個(gè)新溫州。

　?。ǘ┪覈?guó)城市更新類型和規(guī)劃技術(shù)

　　城市更新主要包括兩方面的內(nèi)容：一方面是對(duì)客觀存在實(shí)體（建筑物等硬件）的改造；另一方面是對(duì)各種環(huán)境（如生態(tài)、空間、文化、視覺和游憩等）的改造與延續(xù)，包括鄰里的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、心理定勢(shì)和情感依戀等軟環(huán)境的延續(xù)與更新。在我國(guó)，城市更新主要有三種方式，重建或再開發(fā)（redevelopment）、綜合整治和功能改變。理論上，可將更新的方式分為三類，但在實(shí)際操作中應(yīng)視當(dāng)?shù)氐木唧w情況，將多種方式相結(jié)合。隨著城市化進(jìn)程中原農(nóng)村社區(qū)力量的崛起，城市規(guī)劃開始關(guān)注和吸納社區(qū)訴求，其中城市更新驅(qū)動(dòng)型成為五種實(shí)踐模式之一。我國(guó)目前關(guān)于城市更新的規(guī)劃技術(shù)相對(duì)欠缺。

　?。ㄈ┪覈?guó)城市更新綜合研究與實(shí)踐

　　自2006年底開始，由媒體聯(lián)合房地產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)首先將城市更新作為學(xué)術(shù)研討的議題專門提出（表3）。結(jié)合我國(guó)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、高速城鎮(zhèn)化和舊城基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)配套無法與發(fā)展階段相匹配，將國(guó)外關(guān)于城市更新的討論引入到國(guó)內(nèi)。根據(jù)時(shí)間脈絡(luò)，研究與實(shí)踐探討主要集中在從開發(fā)商的角度探討城市更新可復(fù)制的模式、城市更新的高新技術(shù)、城市更新中的突出問題、城市更新與創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展、城市更新中社區(qū)單元的發(fā)展保持、歷史文化名城保護(hù)開發(fā)、城市/建筑文化保護(hù)與傳承、城市工業(yè)的遺產(chǎn)化更新、城市更新立法等。于今初步研究了國(guó)內(nèi)外城市更新的理論進(jìn)展和案例，對(duì)健全中國(guó)城市更新體系具有參考價(jià)值。2010年昆明城市更新與綜合體發(fā)展論壇突出強(qiáng)調(diào)了國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的借鑒價(jià)值，并剖析了新加坡在城市更新方面的經(jīng)驗(yàn)：1、歷史文化與現(xiàn)代文明融合，傳承創(chuàng)新，保護(hù)特色可續(xù)發(fā)展；2、自然景觀與城市景觀完美結(jié)合，配套完善生活便利。表明，城市更新要與歷史文化華、傳統(tǒng)文化、現(xiàn)代文明相融合。

　　城市更新不僅是城市局部地區(qū)物質(zhì)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)形態(tài)的更新，更是關(guān)乎城市未來可持續(xù)發(fā)展的重要手段和關(guān)鍵舉措。在最近的聚焦城鎮(zhèn)化——城市更新學(xué)術(shù)研討會(huì)上，認(rèn)為“城市更新”是我國(guó)未來城市轉(zhuǎn)型的重點(diǎn)領(lǐng)域，未來將進(jìn)入規(guī)?；⒖焖倩A段。在城市更新的政策實(shí)踐方面，2009年12月深圳頒布我國(guó)首例《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》和《深圳市城市更新辦法》深圳市人民政府令 第211號(hào)（2009.10），該政策體系對(duì)深圳市綜合整治、功能改變、拆除重建在內(nèi)的城市更新活動(dòng)予以立法規(guī)范。浙江省義烏市也在探討城市社區(qū)更新改造的實(shí)施辦法。

　　3.2 我國(guó)城市更新存在的主要問題與初步剖析

　?。ㄒ唬┲饕獑栴}的概述

　　城市更新進(jìn)程中，要重視防范“三舊”改造政策創(chuàng)新的潛在風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管。與此同時(shí)，李道增在國(guó)內(nèi)率先引入“城市更新”的觀點(diǎn)。他認(rèn)為中國(guó)近20年來在舊城改造方面所積累的教訓(xùn)，告誡政府規(guī)劃部門，在城市更新工作中，切忌面子工程、驅(qū)貧引富和城市文脈斷裂?！渡钲谑谐鞘懈罗k法》頒布后，深圳各種形式的暴力強(qiáng)拆、逼遷依然不斷，各種城市更新的亂象層出不窮，舊住宅區(qū)的城市更新陷入僵局、部分城市更新項(xiàng)目被開發(fā)商占而不拆、拆而不建的現(xiàn)象依然發(fā)生、城市更新又可能淪為少數(shù)當(dāng)權(quán)者權(quán)利尋租、中飽私囊的盛宴等等不一而足。中國(guó)臺(tái)灣都市更新研究發(fā)展基金會(huì)執(zhí)行長(zhǎng)丁致指出，臺(tái)灣對(duì)城市更新立法完善，操作有法可依，以中國(guó)深圳為例，建議在城市更新中進(jìn)一步規(guī)范行政權(quán)力，簡(jiǎn)化審批環(huán)節(jié)，提高審批效率，完善立法，各個(gè)環(huán)節(jié)有法可依，并對(duì)政府角色定位、權(quán)利邊界進(jìn)行更加清晰的約定。

　?。ǘ﹩栴}的初步剖析

　　城市文化遺產(chǎn)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)性欠佳 經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城市更新與文物保護(hù)之間的矛盾依然存在，對(duì)遺跡、遺物本體的破壞事件時(shí)有發(fā)生，遺存保存的歷史環(huán)境和整體風(fēng)貌持續(xù)惡化。城市更新與城市歷史文化遺產(chǎn)密切聯(lián)系，針對(duì)的均是已建成的城市區(qū)域。在城市更新中，應(yīng)當(dāng)妥善處理好保護(hù)與更新的關(guān)系。它們的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是共同塑造一個(gè)富有特色的城市形象，通過改善城市的生活品質(zhì)，去實(shí)現(xiàn)適應(yīng)并促進(jìn)城市持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。當(dāng)前城市更新過程中普遍存在簡(jiǎn)單化清除的現(xiàn)象，居民需求和城市歷史文脈的延續(xù)之間存在明顯的矛盾，遺產(chǎn)保護(hù)在城市更新中受到很大的負(fù)面影響。英國(guó)和臺(tái)灣城市更新中遺產(chǎn)保護(hù)經(jīng)驗(yàn)為我國(guó)發(fā)展遺產(chǎn)保護(hù)引導(dǎo)型的城市更新提供有效適用的參考和借鑒。

　　規(guī)劃策略方法、技術(shù)和最佳案例相對(duì)有限 劉浩于2012年基于深圳舊工業(yè)的實(shí)踐，對(duì)城市更新的規(guī)劃方法與對(duì)策開展系統(tǒng)性的研究，在國(guó)內(nèi)尚屬首次。該研究指出舊工業(yè)地段更新規(guī)劃編制正處于不斷探索與完善階段，已逐步建立起以產(chǎn)業(yè)研究為指導(dǎo)、修建性詳細(xì)規(guī)劃為藍(lán)本的規(guī)劃技術(shù)方法。但在實(shí)踐過程中，仍出現(xiàn)了較多問題，主要體現(xiàn)在與不斷提高的城市發(fā)展要求、市場(chǎng)化的更新實(shí)施環(huán)境、更為綜合的更新需求的不適應(yīng)，提出舊工業(yè)地段更新規(guī)劃應(yīng)改變藍(lán)圖式的規(guī)劃編制方式，形成由更新條件識(shí)別、更新目標(biāo)建構(gòu)、更新過程導(dǎo)控三個(gè)環(huán)節(jié)內(nèi)容組成的規(guī)劃編制對(duì)策。少量文獻(xiàn)也開始探索適應(yīng)我國(guó)城市更新需要的歷史建筑的改造模式和技術(shù)手段。

　　戴榮里指出，規(guī)劃者承載的不是一代人的責(zé)任。如果說今天的拆遷有相當(dāng)一部分源自于歷史上規(guī)范或者不規(guī)范的城市規(guī)劃，未來城市的大量拆遷可能就是今天我們盲目規(guī)劃的結(jié)果。城市是不同時(shí)期規(guī)劃的沉淀，一個(gè)城市的拆遷問題大多是因?yàn)椴煌瑫r(shí)期的建筑遺留和現(xiàn)實(shí)發(fā)展產(chǎn)生了矛盾。早期規(guī)劃好的城市，在發(fā)展過程中拆遷量少；在大肆拆遷的地區(qū)，要么是城市領(lǐng)導(dǎo)者的一意孤行，要么是歷史留下的欠賬太多。隨著城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市規(guī)劃的千篇一律日漸呈現(xiàn)出來。這突出地體現(xiàn)在城市的混凝土森林化，在城市發(fā)展的設(shè)計(jì)上，追求大面積的廣場(chǎng)，講究高大洋的建筑規(guī)模，在城市的一些標(biāo)志性建筑的設(shè)計(jì)上，更是追求新奇，一系列怪異的建筑如雨后春筍一樣在各大城市蔓延。

　　資金缺口要求投融資機(jī)制、政策實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新 目前，我國(guó)城市建設(shè)資金短缺已成普遍現(xiàn)象，并且還需要預(yù)防地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在三舊改造方面，2013年8月，廣州國(guó)土局指出，到2015年，廣州市要實(shí)施1.38億m2的“三舊”改造，改造資金達(dá)2900.57億元，“三舊”改造重點(diǎn)區(qū)域，涉及12個(gè)區(qū)（縣級(jí)市）的54個(gè)鎮(zhèn)（街），改造規(guī)模為9810公頃（約98平方公里），改造面積接近1億m2，平均每個(gè)街道要投資53.7億元。由此可見，廣州城市更面臨巨大的資金壓力。截至2012年底，我國(guó)地方政府債務(wù)15.9 萬億元，低于早前市場(chǎng)接近20萬億元的預(yù)期。全國(guó)各級(jí)政府債務(wù)共計(jì)27.8萬億元，政府整體債務(wù)與當(dāng)年GDP的比例為53.6%，低于大多數(shù)國(guó)家的水平，盡管低于國(guó)際慣用60%的警戒線，但需要防范繼續(xù)上升的風(fēng)險(xiǎn)。地方債務(wù)擴(kuò)張較快，局部地區(qū)債務(wù)不可持續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)較高。2013年12月，中央經(jīng)濟(jì)會(huì)議提出2014年的六大任務(wù)，防控地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)則首次被專門列為一個(gè)任務(wù)，排名第三。提出要要把控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為經(jīng)濟(jì)工作的重要任務(wù)，把短期應(yīng)對(duì)措施和長(zhǎng)期制度建設(shè)結(jié)合起來，做好化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)各項(xiàng)工作。加強(qiáng)源頭規(guī)范，把地方政府性債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理，嚴(yán)格政府舉債程序。明確責(zé)任落實(shí)，省區(qū)市政府要對(duì)本地區(qū)地方政府性債務(wù)負(fù)責(zé)任。強(qiáng)化教育和考核，從思想上糾正不正確的政績(jī)導(dǎo)向。

　　在工業(yè)遺產(chǎn)方面，根據(jù)首鋼向國(guó)家發(fā)改委提交的工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)劃，為保護(hù)首鋼工業(yè)遺存，規(guī)劃建設(shè)首鋼博物館等功能性文化設(shè)施。遺產(chǎn)保護(hù)與開發(fā)利用主要包括主廠區(qū)強(qiáng)制保留設(shè)備設(shè)施維護(hù)保養(yǎng)項(xiàng)目、首鋼博物館項(xiàng)目、主廠區(qū)北區(qū)廠房建構(gòu)筑物（筒倉(cāng)、料倉(cāng)、三高爐等）改造再利用項(xiàng)目、主廠區(qū)南區(qū)廠房建構(gòu)筑物改造再利用項(xiàng)目、二通廠工業(yè)舊廠房改造項(xiàng)目等5項(xiàng)，預(yù)計(jì)總投資74.5億元，建筑總面積按50萬平米計(jì)算，僅建筑成本就達(dá)到1.49萬/m2。

　　因此，要?jiǎng)?chuàng)新土地整治激勵(lì)機(jī)制，將探索完善“三舊”改造激勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)和深化以“三舊”改造專項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施、土地公開市場(chǎng)建設(shè)和土地交易程序規(guī)范、土地產(chǎn)權(quán)制度、利益共享機(jī)制等為主要內(nèi)容的政策，有效調(diào)動(dòng)各方實(shí)施改造的積極性，吸引社會(huì)力量支持和參與改造。

　　設(shè)置城市發(fā)展基金是80年代英國(guó)政府為了抑制城市衰退，更新城市而采取的重要投融資措施。根據(jù)英國(guó)的投融資經(jīng)驗(yàn)1980年代以前，英國(guó)的城市更新改造資金主要以成似乎財(cái)政撥款補(bǔ)貼為主。此后，英國(guó)保守黨認(rèn)為需要強(qiáng)調(diào)私人公司在城市建設(shè)中的貢獻(xiàn)。1982年，配合城市開發(fā)行動(dòng)，設(shè)立了“城市開發(fā)基金（UDG）”，將營(yíng)業(yè)部門投資轉(zhuǎn)移到城市建設(shè)領(lǐng)域，基金中地方政府投資僅占25%。后來，該基金被城市重建基金、城市基金、英國(guó)合作團(tuán)體區(qū)域基金所取代。此外，還有很多針對(duì)專門領(lǐng)域的更新和重大項(xiàng)目的重建成立的專門基金，如煤田地區(qū)基金、廢棄地基金、曼徹斯特城市中心重建基金等，這些基金直接支付給私營(yíng)開發(fā)商以支持商業(yè)地產(chǎn)和住房的開發(fā)。

　　 3.3 中國(guó)城市更新面臨的主要契機(jī)

　?。ㄒ唬╉攲诱咴O(shè)計(jì)力促城市更新提速

　　新一屆政府成立以來，特別是自2013年下半年開始，中國(guó)政府在深化推進(jìn)城鎮(zhèn)化方面密集發(fā)布了若干重大政策、召開了對(duì)中國(guó)面向2020宏觀發(fā)展密切相關(guān)的多個(gè)會(huì)議（詳見表5）。這些政策集中反映了本屆政府今后一段時(shí)間執(zhí)政的主要方向、原則、目標(biāo)和任務(wù)安排。通過分析與城市更新相關(guān)的主要內(nèi)容，可見我國(guó)正在從頂層政策設(shè)計(jì)層面著力促進(jìn)城市更新的穩(wěn)步推進(jìn)。

　?。ǘ┐龠M(jìn)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型發(fā)展升級(jí)

　　“創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)”概念源自英國(guó)，被定義為“源自個(gè)人創(chuàng)意、技巧及才華，通過知識(shí)產(chǎn)權(quán)的開發(fā)和運(yùn)用，形成具有創(chuàng)造財(cái)富和就業(yè)潛力的新行業(yè)”[20]。城市更新和創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)共同催生了城市的新形態(tài)——?jiǎng)?chuàng)意城市，創(chuàng)意城市是城市三產(chǎn)高度發(fā)達(dá)的一種城市形態(tài)模式，土地規(guī)模效益較高，而對(duì)城市物質(zhì)資源要求不高，是城市發(fā)展的有效模式之一。通過城市更新帶動(dòng)了創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的孵化和快速發(fā)展。

　　在我國(guó)，創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)在城市更新中所起的積極作用主要表現(xiàn)為四點(diǎn)：一是繼承工業(yè)遺產(chǎn)，延續(xù)城市文脈；二是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，提高城市競(jìng)爭(zhēng)力；三是促進(jìn)社會(huì)就業(yè)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定；四是未來城市發(fā)展的新趨勢(shì)，就是從經(jīng)營(yíng)城市走向創(chuàng)意城市。

　　上海張江文化科技創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)基地和北京798工廠向創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展，是我國(guó)既有城區(qū)和工業(yè)遺產(chǎn)升級(jí)改造的成功案例?，F(xiàn)代城市更新已不再僅限于物質(zhì)環(huán)境改善的單一方面，而是從城市系統(tǒng)的各個(gè)主要方面改善城市的整體功能。

　?。ㄈ﹪?guó)際城市合作提升城市更新質(zhì)量

　　在北京、天津和上海等大城市，地方政府正積極開展舊城保護(hù)與城市更新（改造）的國(guó)際合作，為城市獲得可持續(xù)發(fā)展能力而努力，其中，一些城市在舊城保護(hù)與城市更新（改造）的具體項(xiàng)目中實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)技術(shù)平衡；更多的城市與城區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)者們，致力于尋求城市發(fā)展的出路和賣點(diǎn)。但是，在中國(guó)城市發(fā)展過程中，舊城保護(hù)與城市更新（改造）的成功案例相對(duì)有限，中國(guó)的城市領(lǐng)導(dǎo)需要獲取城市發(fā)展的最新政策信息，需要借鑒先進(jìn)國(guó)家的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，需要了解國(guó)內(nèi)舊城保護(hù)與城市更新（改造）案例，從而為舊城保護(hù)與城市更新（改造）形成更加科學(xué)合理的理念與思路。

　?。ㄋ模┲械抡g合作為更新創(chuàng)造條件

　　2007年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部與德國(guó)技術(shù)合作公司共同發(fā)起并執(zhí)行中德城市可持續(xù)發(fā)展項(xiàng)目（Sustainable Urban Development Programme）。項(xiàng)目主要致力于支持中小城市綜合城市更新項(xiàng)目實(shí)施（城市點(diǎn)子工廠）并支持相關(guān)的政策創(chuàng)新（政策咨詢）。項(xiàng)目包括三個(gè)組成部分：一是城市點(diǎn)子工廠，應(yīng)用和制度化城市可持續(xù)更新措施的創(chuàng)新方案，并進(jìn)行城市試點(diǎn)；二是城市可持續(xù)發(fā)展政策咨詢，改善城市可持續(xù)更新的制度框架；三是推廣和能力建設(shè)，通過國(guó)內(nèi)網(wǎng)絡(luò)和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，推廣可持續(xù)城市開發(fā)方法和綜合城市更新措施創(chuàng)新解決方案的優(yōu)秀做法，提高城市可持續(xù)發(fā)展能力。該項(xiàng)目為中國(guó)城市更新創(chuàng)造了條件，為當(dāng)前的城市更新提供了一定的基礎(chǔ)條件，但該項(xiàng)目對(duì)規(guī)劃技術(shù)方法、投融資方面的研究尚屬起步階段，因此，深化如上方面的研究是中國(guó)城市更新事業(yè)目前亟待明晰的關(guān)鍵。

　　四、結(jié)語

　　近年來，城市更新（復(fù)興）已經(jīng)成為了歐美城市規(guī)劃界使用頻率最高的詞匯之一。城市更新主要是指將城市中已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代化城市社會(huì)生活的地區(qū)做必要的、有計(jì)劃的改建活動(dòng)。在歐美各國(guó)，城市更新起源于二戰(zhàn)后對(duì)不良住宅區(qū)的改造，隨后擴(kuò)展至對(duì)城市其他功能地區(qū)的改造，并將其重點(diǎn)落在城市中土地使用功能需要轉(zhuǎn)換的地區(qū)，借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)是我國(guó)城市實(shí)現(xiàn)高效發(fā)展的捷徑之一。

　?。ㄗ髡咝煺駨?qiáng)為中國(guó)城市科學(xué)研究會(huì)數(shù)字城市工程研究中心副主任、副研究員、博士）